← Polska

Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie

W skrócie

Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020 to dokument określający cele i sposób działania podmiotów publicznych w odniesieniu do polskiej przestrzeni, aby osiągnąć strategiczne cele rozwoju kraju. Ma na celu efektywne wykorzystywanie regionalnych potencjałów rozwojowych dla wzrostu, zatrudnienia i spójności.

Co reguluje

Kogo dotyczy

Kluczowe punkty

Tekst ustawy

Monitor Polski Nr 36 Elektronicznie podpisany przez Jaroslaw Deminet Data: 2011.05.20 19:10:47 +02'00' — 1374 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Dokument przyjęty przez Radę Ministrów uchwałą w dniu 13 lipca 2010 r. Prezes Rady Ministrów: D. Tusk MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO ww KRAJOWA STRATEGIA ROZWOJU REGIONALNEGO 2010—2020: REGIONY, MIASTA, OBSZARY WIEJSKIE WARSZAWA, 13 LIPCA 2010 R. Monitor Polski Nr 36 — 1375 — Poz. 423 S pis t r e ś c i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1376 w. rcl .go v.p l

  1. Wprowadzenie — potrzeba zmian
  2. W kierunku nowej polityki regionalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1385
  3. Najważniejsze wyzwania polityki regionalnej do roku 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1390
  4. Podstawowe zasady polityki regionalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1444
  5. Wizja i cel strategiczny rozwoju regionalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1452 5.
  6. Wizja rozwoju regionalnego Polski do roku 2020 5.
  7. Cel strategiczny polityki regionalnej
  8. Cele polityki regionalnej do 2020 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1452 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1456 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1460 6.
  9. Układ celów polityki regionalnej do 2020 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1460 6.
  10. Opisy celów polityki regionalnej do 2020 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1465 6.
  11. Cele KSRR w układzie trzech wymiarów strategii: regiony — miasta — obszary wiejskie 6.
  12. Wskaźniki monitorowania KSRR 2010—2020
  13. System realizacji KSRR . . . 1520 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1524 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1533 7.
  14. Założenia systemu realizacji polityki regionalnej 7.
  15. Podmioty zaangażowane w realizację KSRR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1533 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1533 7.
  16. Mechanizmy koordynacji horyzontalnej i wieloszczeblowej . . . . . . . . . . . . . . . 1551 7.
  17. Instrumenty wsparcia strategicznego wymiaru polityki regionalnej . . . . . . . . . . . . 1555 7.
  18. System monitorowania i ewaluacji polityki regionalnej 7.
  19. Instytucje wdrożeniowe KSRR
  20. Ramy finansowe . . . . . . . . . . . . . . . . 1558 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1560 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1562 8.
  21. Źródła finansowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1562 8.
  22. Wysokość środków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1563 8.
  23. Podstawowe założenia podziału środków finansowych na cele KSRR . . . . . . . . . . . 1566 ww Spis rysunków, tabel, map i wykresów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1570 Monitor Polski Nr 36 — 1376 — Poz. 423
  24. WPROWADZENIE – POTRZEBA ZMIAN w. rcl .go v.p l Prezentowana Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010 – 2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie (KSRR) jest dokumentem określającym cele i sposób działania podmiotów publicznych, a w szczególności rządu i samorządów województw, w odniesieniu do polskiej przestrzeni dla osiągnięcia strategicznych celów rozwoju kraju. Dokument wyznacza cele polityki rozwoju regionalnego, w tym wobec obszarów wiejskich i miejskich, oraz definiuje ich relacje w odniesieniu do innych polityk publicznych o wyraźnym terytorialnym ukierunkowaniu. Celem strategicznym polityki regionalnej, określonym w KSRR, jest efektywne wykorzystywanie specyficznych regionalnych oraz terytorialnych potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju – wzrostu, zatrudnienia i spójności w horyzoncie długookresowym. KSRR ustala trzy cele szczegółowe do 2020 roku:
  25. Wspomaganie wzrostu konkurencyjności regionów,
  26. Budowanie spójności terytorialnej i przeciwdziałanie procesom marginalizacji na obszarach problemowych,
  27. Tworzenie warunków dla skutecznej, efektywnej i partnerskiej realizacji działań rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie. KSRR zajmuje się kwestią pogodzenia różnych interesów rozwojowych kraju – związanych z konkurencyjnością regionów i jej wzmacnianiem w skali kraju i na arenie międzynarodowej oraz z niedopuszczaniem do nadmiernych i społecznie oraz politycznie nieakceptowalnych zróżnicowań między- i wewnątrz- regionalnych, tzn. dylematem zorientowania polityki regionalnej na wyrównywanie (equity) czy na efektywność (efficiency). Sposób myślenia zawarty w KSRR jest zgodny z kierunkiem zaproponowanym w Zielonej Księdze w sprawie spójności terytorialnej – przekształcenie różnorodności terytorialnej w siłę1 postulującej lepsze wykorzystywanie regionalnie zróżnicowanych potencjałów rozwojowych przez terytoria, i odwołuje się do trzeciego, obok społecznego i gospodarczego wymiaru, tj. terytorialnego wymiaru polityki spójności Unii Europejskiej (UE). Spójność terytorialna staje się stałym elementem polityki rozwoju UE i od grudnia 2009 r. po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego stała się jedną z podstawowych zasad UE. Istotne jest również zapewnienie, aby stymulowane przez KSRR zmiany w sposobie wykorzystania przestrzeni oraz intensyfikacja procesów społeczno-gospodarczych, poprawa warunków życia i wzrost poziomu konsumpcji przebiegały zgodnie z konstytucyjnym wymogiem trwałego i zrównoważonego rozwoju. Poszczególne przedsięwzięcia muszą uwzględniać potrzebę zachowania trwałości funkcjonowania ekosystemów, optymalizacji wykorzystania przestrzeni oraz utrzymania wysokiego poziomu różnorodności biologicznej. ww Prezentowany w dokumencie układ celów wynika z potrzeb rozwojowych oraz modernizacyjnych kraju2 oraz uwzględnia kierunki myślenia o rozwoju UE wynikające z toczącej się aktualnie debaty3 nad nową strategią dla wzrostu i zatrudnienia UE w horyzoncie 2020 r., mającą stanowić następczynię obecnej Strategii Lizbońskiej. 1 Green Paper on Territorial Cohesion, Turning territorial diversity into strength. COM

(2008)616, COM
(2008)616, z dn. 6.10.2008 r. 2 Wskazanych w Raporcie Polska 2030 z maja 2009 r. 3 Commission Working Document: Consultation on the future "EU 2020" Strategy, COM
(2009)647, 24.11.2009 r., który obecnie znajduje się w fazie konsultacji. Konkluzje w sprawie „EU 2020” zostały zaprezentowane na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 2526 marca 2010 r., przyjęcie strategii Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth planowane jest na czerwiec 2010 r. Dokument ten ma za zadanie określić w jaki sposób UE będzie koncentrować się na umocnieniu trendów prowadzących do wyjścia z kryzysu, zapobieżeniu podobnemu kryzysowi w przyszłości oraz na trzech celach tematycznych: tworzeniu wartości dzięki wiedzy, wzmocnieniu pozycji obywateli w społeczeństwach sprzyjających włączeniu w procesy rozwojowe oraz tworzeniu konkurencyjnej, spójnej i bardziej przyjaznej dla środowiska gospodarki. Monitor Polski Nr 36 — 1377 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l W odpowiedzi na wyzwania stojące przed polityką rozwoju4, KSRR określa cele polityki regionalnej i instrumenty ich realizacji w kontekście przestrzennym. Polityka regionalna kieruje wysiłki na rzecz wzmacniania i wykorzystania endogenicznych potencjałów wszystkich terytoriów oraz rozwijania mechanizmów wzmacniających rozprzestrzenianie procesów rozwojowych z głównych ośrodków wzrostu (utożsamianych w KSRR ze stolicami województw) na całe obszary województw. W ten sposób w procesy rozwoju, budowy konkurencyjności i tożsamości regionalnej zostaną włączone obszary całych województw. Obok działań wspomagających rozprzestrzenianie procesów rozwojowych i wykorzystanie potencjałów endogenicznych, polityka regionalna dodatkowo zakłada specjalne działania dla terytoriów wymagających szczególnego wsparcia procesów rozwojowych, które określone są jako obszary problemowe w tej strategii (np. obszary wiejskie na których podnoszony będzie dostęp do usług publicznych i ich jakość, obszary peryferyjne czy obszary przygraniczne). Układ celów KSRR odzwierciedla podstawowe obszary oddziaływania KSRR do 2020 roku i tworzy triadę: konkurencyjność – spójność – sprawność, opierającą się na założeniach przekształcenia sposobu myślenia o roli polityki regionalnej i jej realizacji. Dzięki realizacji tak określonych celów następować będzie koncentracja na szansach (potencjałach) a nie na barierach rozwoju, przez wzmocnienie konkurencyjności regionów i odblokowanie ich procesów wzrostowych. Cele zmierzają do osiągnięcia nie tylko pozytywnych zmian służących podniesieniu konkurencyjności regionów i całego kraju, ale także zmniejszeniu dysproporcji w możliwościach rozwojowych między- i wewnątrz- regionalnych. Dla pełniejszego wykorzystania przewag konkurencyjnych oraz zmaksymalizowania efektywności interwencji w ramach KSRR kierunki działań polityki regionalnej będą adresowane do tych obszarów strategicznej interwencji polityki regionalnej5, które dają największe szanse poprawy konkurencyjności kraju w skali międzynarodowej tj. w pierwszej kolejności do najważniejszych obszarów miejskich. Obok wspierania procesu konkurencyjności w skali międzynarodowej KSRR wspomaga rozprzestrzenianie procesów rozwojowych z najszybciej rozwijających się ośrodków do słabiej rozwijających się i pozostałych obszarów kraju oraz budowanie na tych terenach potencjału absorpcyjnego, który warunkuje powodzenie działań na rzecz rozprzestrzeniania procesów rozwojowych.. KSRR wspiera zatem budowanie przewag konkurencyjnych również na tych terenach, które wcześniej w niewielkim stopniu uczestniczyły w procesach rozwojowych. W ramach wsparcia spójności KSRR zakłada skierowanie dodatkowego wsparcia na przeciwdziałanie marginalizacji najsłabiej rozwijających się obszarów, które same nie są w stanie przezwyciężyć zapóźnień rozwojowych. W związku z silną koncentracją na tych obszarach problemów stwarzających bariery rozwojowe, działania podejmowane w ramach KSRR zapewnią tam zmniejszanie dysproporcji w dostępie do dóbr i usług publicznych oraz procesy restrukturyzacji, warunkujące uruchomienie i wykorzystanie wewnętrznych zasobów i uruchomienie lub wspomaganie istniejących procesów rozwojowych. ww Dzięki realizacji celu trzeciego zapewni się sprawność i przeprowadzony zostanie proces modernizacji systemu zarządzania polityką rozwoju w Polsce, w kierunku usprawnienia koordynacji działań rozwojowych, zwiększenia współpracy między różnymi poziomami władz publicznych, a także zwiększenia aktywności społecznej w sferze polityki regionalnej. Szereg zaproponowanych działań w zakresie zarządzania w rezultacie zwiększy efektywność inwestycji publicznych i ułatwi synergię działań rozwojowych prowadzonych na określonym terytorium. Wprowadzenie kompleksowych rozwiązań podnoszących jakość i usprawniających mechanizmy wdrażania polityki regionalnej i innych polityk publicznych o znaczącym oddziaływaniu 4 Por. Raport Polska
  1. 5 Patrz rozdział
  2. Podstawowe zasady polityki regionalnej. Monitor Polski Nr 36 — 1378 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l terytorialnym, służących realizacji celów wspólnych dla poziomu krajowego i regionalnego, zapewni większe zaangażowanie innych podmiotów publicznych z udziałem podmiotów prywatnych. Rysunek
  3. Triada: konkurencyjność – spójność – sprawność Źródło: Opracowanie własne MRR. Prezentowana KSRR, wypełniając ustawowy wymóg dotyczący jej zawartości określa6: uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju regionalnego, politykę państwa wobec województw, a także zasady i mechanizmy współpracy oraz koordynacji działań podejmowanych na poziomie krajowym z działaniami podejmowanymi przez samorząd terytorialny na poziomie województwa oraz przez pozostałych uczestników polityki regionalnej. Dokument ten zawiera: istotę nowej polityki regionalnej, najważniejsze jej wyzwania do 2020 roku, podstawowe zasady polityki regionalnej, wizję rozwoju regionalnego i cel strategiczny polityki regionalnej, cele szczegółowe polityki regionalnej oraz wskaźniki monitorowania tych celów, jak również system realizacji (w tym podmioty zaangażowane w realizację KSRR i instrumenty realizacji jej celów) oraz ramy finansowania. W załącznikach umieszczone zostały dodatkowo: szczegółowa diagnoza systuacji społeczno-gospodarczej w przekroju terytorialnym oraz materiały uzupełniające informacje w zakresie dotychczasowego przebiegu prac oraz przewidzianych prac zapewniających sprawne wdrożenie KSRR, a także zawierający syntezę wyników debaty publicznej poświęconej projektowi KSRR. Szczegółowe propozycje rozwiązań zawarte w projekcie KSRR dotyczą przede wszystkim: ƒ ww ƒ przejścia od polityki regionalnej stanowiącej przede wszystkim kanał redystrybucji środków do polityki ukierunkowanej na wykorzystanie potencjałów endogenicznych wszystkich terytoriów dla osiągania celów rozwoju kraju – kreowania wzrostu, zatrudnienia i spójności, odejścia od podziału na polityki inter- i intraregionalną, na rzecz jednej, wspólnej polityki określającej w odniesieniu do terytorium cele dla wszystkich podmiotów publicznych, stymulowania konkurencyjności w skali regionalnej, krajowej i międzynarodowej, jak również wspomagania rozprzestrzeniania procesów rozwoju z ośrodków najszybciej rozwijających się na pozostałe obszary kraju, zwiększania spójności terytorialnej, zarówno w skali krajowej, jak również regionalnej, w tym przez budowanie powiązań funkcjonalnych między miastami wojewódzkimi a ich otoczeniem regionalnym, a zwłaszcza między miastami i obszarami wiejskimi, a także przez aktywne ƒ ƒ 6 Zgodnie z art. 6 pkt 12 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Monitor Polski Nr 36 — 1379 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l przeciwdziałanie marginalizacji najsłabiej rozwijających się obszarów oraz ograniczanie dysproporcji rozwojowych między poszczególnymi województwami, osiągnięcia większej efektywności działań w ramach polityki regionalnej przez skoncentrowanie interwencji polityki regionalnej na wybranych obszarach tematycznych i przestrzennych (obszarach strategicznej interwencji), wprowadzenia kompleksowego systemu integracji i koordynacji polityk publicznych, mających istotny wpływ terytorialny, z celami polityki regionalnej określonymi dla poszczególnych terytoriów, odejścia od silnie scentralizowanego modelu sprawowania władzy (top-down), na rzecz wzmocnienia wielopoziomowego (wieloszczeblowego) systemu zarządzania (multi-level governance), m.in. poprzez wprowadzenie nowego instrumentu partnerstwa i koordynacji działań ukierunkowanych terytorialnie – kontraktu terytorialnego, racjonalizacji systemu zarządzania i finansowania polityk publicznych, przez określenie najbardziej efektywnego poziomu dostarczania usług publicznych, zwiększenia efektywności polityki regionalnej m.in. przez wprowadzenie szerokiego zastosowania zasady warunkowości i mechanizmów konkurencji w dostępie do środków publicznych w oparciu o realizację założonych wskaźników rzeczowych, przemodelowania systemu finansowania polityki regionalnej przez oparcie go o Wieloletni Plan Finansowy Państwa i kontrakty terytorialne. ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ Dokument wprowadza kategorię obszarów, do których będzie w szczególny sposób adresowana polityka regionalna, które nazywa obszarami strategicznej interwencji (OSI). Obejmują one zarówno podstawowe obszary koncentracji procesów rozwoju społeczno-gospodarczego kraju i regionów, tj. główne ośrodki miejskie wraz z ich zapleczem funkcjonalnym, oraz obszary poza bezpośrednim zasięgiem oddziaływania tych ośrodków, które wymagają wzmocnienia potencjałów do rozwoju i stworzenia lub poprawy warunków dla zwiększenia absorpcji i rozprzestrzeniania procesów rozwojowych zogniskowanych w głównych ośrodkach miejskich, a także obszary problemowe, czyli terytoria cechujące się największą koncentracją negatywnych zjawisk rozwojowych o zasięgu i znaczeniu krajowym, lub ponadregionalnym. KSRR proponuje szereg modyfikacji sposobu planowania i prowadzenia polityki regionalnej w Polsce, a wraz z nimi różnych polityk publicznych mających największy wpływ na osiąganie celów polityki rozwoju określanych w stosunku do terytoriów. Wiele propozycji dotyczy zarządzania politykami ukierunkowanymi terytorialnie i obejmuje zagadnienia usprawnienia współpracy, koordynacji, efektywności, monitorowania i ewaluacji. ww Niniejszy dokument zakłada zasadniczą modyfikacji dotychczas prowadzonej polityki regionalnej. Nowa polityka regionalna w Polsce zmierza w kierunku wprowadzenia i urzeczywistnienia zmian w oparciu o „nowy paradygmat polityki regionalnej”
  4. Zmiany w odniesieniu do dotychczas prowadzonej w Polsce polityki regionalnej polegają zarówno na wzmocnieniu roli i rangi polityki regionalnej jako polityki realizującej najważniejsze działania rozwojowe podejmowane w odniesieniu do przestrzeni Polski i ukierunkowującej działania rozwojowe podejmowane w ramach innych polityk publicznych, jak i na nowym podejściu do zasad, celów oraz systemu realizacji polityki regionalnej, w tym na podziale kompetencji i doborze instrumentów realizacyjnych. Zmianom przyświeca zapewnienie jak największej efektywności i skuteczności tej polityki. Według zaprezentowanej w dokumencie koncepcji, cele w nim wyznaczone są realizowane przez różne podmioty publiczne w zakresie swoich kompetencji – jednak poziomem planowania i realizacji pozostaje poziom krajowy (rząd RP) i regionalny (samorząd województwa) przy 7 Patrz rozdział
  5. Monitor Polski Nr 36 — 1380 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l większym niż dotychczas udziale innych podmiotów. KSRR określa obszar zainteresowania rządu w realizacji tak rozumianej polityki regionalnej oraz zasady i mechanizmy współdziałania z innymi podmiotami publicznymi. Dokument proponuje nowe podejście do wypracowanej na początku XXI wieku koncepcji zawierania umów przez różnych aktorów polityki regionalnej dla realizacji najważniejszych terytorialnych przedsięwzięć rozwojowych w formie tzw. kontraktu terytorialnego
  6. W celu zapewnienia większej skuteczności i efektywności działań polityki regionalnej propozycje zawarte w KSRR zakładają dalszą decentralizację zarządzania różnymi środkami finansowymi przeznaczonymi na rozwój, a pozostającymi dotychczas w sferze działań resortów i innych podmiotów publicznych. W założeniu ma to umożliwić także ograniczenie sektorowego sposobu uprawiania polityki rozwoju, zwiększenie możliwości koordynacji działań oraz uelastycznienie samodzielnych decyzji samorządów terytorialnych. Okres obowiązywania KSRR wyznaczony jest do roku
  7. Taki horyzont czasowy pozwoli na stopniowe wdrożenie wielu proponowanych instrumentów o charakterze instytucjonalnoprawnym i jednocześnie zapewni wykorzystanie ich przy programowaniu działań współfinansowanych w ramach kolejnej perspektywy finansowej Unii Europejskiej, obejmującej prawdopodobnie lata 2014-
  8. Będzie to miało podstawowe znaczenie dla sposobu wykorzystywania środków UE w ramach koncepcji nowej polityki regionalnej zawartej w tym dokumencie. Dokument będzie, wraz z planowaną na rok 2010 oceną efektywności, podstawą do ewentualnych modyfikacji programów operacyjnych realizowanych w ramach perspektywy
  9. Prowadzona w Polsce w ostatnich latach polityka regionalna była zdominowana przez politykę spójności UE, ukierunkowaną przede wszystkim na realizację celów wspólnotowych. Cele polityki regionalnej były nakreślone w ogólny sposób w średniookresowych dokumentach, zawierających strategię wykorzystania środków UE tj. w Narodowym Planie Rozwoju na lata 2004-2006 (NPR) i Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia na lata 2007-2013 (NSRO) oraz w ramach głównego, średniookresowego dokumentu tj. Strategii Rozwoju Kraju 2007–2015 (SRK). Nie definiowano natomiast celów operacyjnych polityki regionalnej, strategii ich osiągania oraz szczegółowych zasad i sposobów działania, koncentrując się przede wszystkim na podziale dostępnych środków finansowych. Tego typu dokumentem była również, pochodząca z roku 2000, Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-
  10. Obok polityki regionalnej w odrębnych systemach planistycznych i realizacyjnych były planowane i realizowane inne polityki i działania podmiotów publicznych określające cele w odniesieniu do przestrzeni, takie jak np. w przypadku polityki wobec obszarów wiejskich, czy też inne mające podstawowe znaczenie dla osiągania celów polityki regionalnej, np. polityka transportowa, polityka rynku pracy, czy polityka konkurencyjności. Koordynacja różnych instrumentów ukierunkowanych terytorialnie miała przede wszystkim charakter formalny i dokonywana była głównie w odniesieniu do instrumentów unijnych. ww W 2008 roku Ministerstwo Rozwoju Regionalnego podjęło prace mające na celu uporządkowanie systemu zarządzania rozwojem kraju tak, aby zwiększyć skuteczność programowania i wdrażania polityk publicznych oraz aby podnieść jakość funkcjonowania instytucji państwa. W ramach tych prac przygotowane zostały m.in.: 8 Kontrakt terytorialny został opisany w rozdziale
  11. Zgodnie z Przeglądem programów operacyjnych w ramach NSRO 2007-2013 – materiał przekazany członkom Komitetu Koordynacyjnego NSRO podczas VI posiedzenia komitetu w dniu 7 grudnia 2009 r.. 10 Stanowiła ona podstawę prowadzenia ówczesnej polityki regionalnej, realizowanej przy wykorzystaniu instrumentu programu wsparcia i kontraktów wojewódzkich. 9 Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski11, w których uznana została konieczność określenia miejsca i roli polityki regionalnej w ramach polityki rozwoju oraz modyfikacja strategicznych celów polityki regionalnej w kontekście nowych wyzwań, zarówno krajowych, jak i europejskich oraz globalnych, Ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności12, która m.in.: o wprowadziła obowiązek przygotowania nowego, kompleksowego, średniookresowego dokumentu programowego odnoszącego się do regionów, tj. Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, o powołała Komitet Koordynacyjny ds. Polityki Rozwoju (KK PR)13, do zadań którego należy m.in. rozpatrywanie i opiniowanie dokumentów strategicznych oraz dokumentów programowych w zakresie polityki rozwoju, jak również projektów regulacji o znaczeniu strategicznym. w. rcl .go v.p l ƒ — 1381 — ƒ W ramach powyższych działań prowadzone są równolegle prace nad krajowymi dokumentami strategicznymi określającymi w średnim i długim horyzoncie cele rozwojowe kraju i sposoby ich osiągania: nad średniookresową strategią rozwoju kraju (aktualizacja SRK)14 oraz nad długookresową strategią rozwoju kraju (której podstawą opracowania jest ww. raport Polska 2030: wyzwania rozwojowe). Prezentowane w KSRR cele i mechanizmy wdrożeniowe są również spójne z rozwiązaniami proponowanymi w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK)15, co wynika z wprowadzenia zintegrowanego systemu rozwoju i współzależności polityki regionalnej z polityką przestrzenną, która określa ramy dla polityk posiadających wpływ terytorialny. Dotyczy to nie tylko większego powiązania celów obydwu dokumentów, ale także wspólnych rozwiązań na poziomie operacyjnym. Podobnie w sferze wdrożeniowej zarówno KSRR, jak i KPZK proponują nowe rozwiązania w systemie prawnym i instytucjonalnym. Prace nad przedstawianą KSRR wpisują się, w ramach zmiany systemu zarządzania rozwojem Polski, w porządkowanie dokumentów strategicznych przyjmowanych przez RM
  12. KSRR stanowi jedną z dziewięciu strategii rozwoju17, które będą realizować średnio i długookresową strategię rozwoju kraju. Strategie te, jako podstawowe instrumenty realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju będą podlegały ocenie zgodności z tym dokumentem. Dodatkowo KSRR, jako strategia wskazująca cele polityki rozwoju w układzie przestrzennym, będzie stanowiła odniesienie dla pozostałych 8 strategii, których projekty będą podlegały analizie 11 Zaakceptowane przez RM 27 kwietnia 2009 r. 12 Dz.U. Nr 216, poz.
  13. 13 Powołany na podstawie Zarządzenia NR 21 Prezesa RM z dnia 11 marca 2007 r. w sprawie Komitetu Koordynacyjnego do ww spraw Polityki Rozwoju na podstawie art. 35a znowelizowanej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. 14 Harmonogram prac nad aktualizacją Strategii Rozwoju Kraju został zmodyfikowany, w stosunku do przyjętych przez RM w dniu 30 grudnia 2008 r. Założeń aktualizacji Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, w związku z przesunięciem horyzontu czasowego dokumentu do 2020 roku. Skierowanie ostatecznej wersji dokumentu na RM zostało przewidziane na okres październik-listopad 2010r. 15 Dokument określający wizję rozwoju przestrzennego kraju i politykę przestrzenną państwa. W najbliższym czasie zostanie udostępniony do konsultacji społecznych. Przyjęcie przez RM przewidziane jest na październik 2010 r, 16 Plan uporządkowania strategii rozwoju został zaakceptowany przez RM 24 listopada 2009 r. Wprowadza on działania porządkujące w obszarze obowiązujących dokumentów strategicznych (strategii, programów rozwoju, w tym programów wieloletnich), które doprowadziły do ograniczenia liczby tych dokumentów (w tym strategii rozwoju z obecnych 41 do 9 nowych) w celu większej przejrzystości procesu programowania strategicznego i efektywniejszego wydatkowania pieniędzy budżetowych. 17
  14. Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki (koordynator – Minister Gospodarki),
  15. Strategia rozwoju zasobów ludzkich (koordynator – Minister-członek Rady Ministrów, Przewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów),
  16. Strategia rozwoju transportu (koordynator – Minister Infrastruktury)
  17. Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko (koordynator – Minister Gospodarki),
  18. Sprawne państwo (koordynator – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji),
  19. Strategia rozwoju kapitału społecznego (koordynator – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego),
  20. Krajowa strategia rozwoju regionalnego – Regionymiasta-obszary wiejskie (koordynator – Minister Rozwoju Regionalnego),
  21. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej (koordynator – Prezes Rady Ministrów),
  22. Strategia zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa (koordynator – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Monitor Polski Nr 36 — 1382 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l krzyżowej z KSRR w aspekcie zgodności założeń danej strategii z ukierunkowanymi terytorialnie celami i interwencją polityki rozwoju określonymi w KSRR. Rysunek
  23. KSRR jako horyzontalna strategia rozwoju Źródło: Opracowanie własne MRR. W pracach nad KSRR wykorzystany został międzynarodowy dorobek naukowy poświęcony teoretycznym i praktycznym aspektom związanym z polityką regionalną. Wśród najważniejszych źródeł należy w pierwszej kolejności wymienić: Przegląd Terytorialny Polski18, przeprowadzony w ramach współpracy MRR z OECD (Komitet Polityki Rozwoju Terytorialnego (TDPC), raport przygotowany przez konsorcjum EoRPA Rozwój regionalny w Europie. Spójność terytorialna i przegląd budżetu UE19 i inne. W przygotowaniu diagnozy i formułowaniu wniosków dotyczących przebiegu procesów rozwojowych w polskich regionach wykorzystany został Rozwój regionalny w Polsce. Raport
  24. ww Ważnym źródłem danych jest także szereg dokumentów publikowanych w ramach toczącej się od 2007 r. debaty o polityce spójności UE po 2013 r.: raport Regiony
  25. Ocena przyszłych wyzwań regionów, opracowany przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej21 czy też raport F. Barca przygotowany na zlecenie Komisarz D. Hübner: An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting EU challenges and expectations
  26. Warto tutaj nadmienić, że Polska bierze bardzo aktywny udział debacie, której celem jest prezentacja polskiej wizji kierunków reformy polityki spójności UE, gdzie za kluczowe założenia 18 OECD Territorial Reviews: Poland 2008, listopad 2008 r.; http://www.oecd.org/document/43/0,3343,en_2649_34413_42017707_1_1_1_1,00.html 19 European Regional Policy Research Consortium, listopad 2009 r. 20 MRR, Warszawa, maj 2009 r. Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Polityki Regionalnej, SEC
(2008)2868, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/regions2020/index_en.htm 22 F. Barca, kwiecień 2009 r., http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/barca_en.htm 21 listopad 2008 r., Monitor Polski Nr 36 — 1383 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l przyjęto: konieczność odnowienia paradygmatu zgodnie ze światowymi kierunkami ewolucji polityki regionalnej, konwergencja przez konkurencyjność; koncentracja na ograniczonej liczbie priorytetów; wzmocniona koordynacja między politykami o wyraźnym terytorialnym ukierunkowaniu. Zaproponowane w KSRR rozwiązania będą wykorzystane w ramach prowadzonej na europejskiej arenie debaty nad przyszłością polityki spójności UE oraz stanowić będą wkład do przygotowywanego przez Komisję Europejską (KE) Piątego Raportu Kohezyjnego. Przebieg prac nad wypracowaniem koncepcji nowej polityki regionalnej Prezentowana wersja KSRR uwzględnia wyniki uzgodnień międzyresortowych (12 marca – 6 kwietnia 2010 r.), oraz zmiany wprowadzone na etapie akceptacji dokumentu przez Komitet do spraw Europejskich (25 maja 2010 r.) i Komitet Stały Rady Ministrów – 10 czerwca 2010 r., jak również propozycje zawarte w ocenie ex ante oraz prognozie oddziaływania na środowisko. Zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008 nr 199 poz. 1227) przed ostatecznym przyjęciem KSRR wymagane było przeprowadzenie tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa, w tym opracowanie na potrzeby tego postępowania prognozy oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym w dniach 5 -26 marca 2010 r. odbył się proces konsultacji społecznych projektu Prognozy oddziaływania na środowisko projektu Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie. W ramach tych konsultacji, 16 marca 2010 r. odbyła się w siedzibie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego ogólnopolska konferencja poświęcona dyskusji nad projektem ww. oceny. Ponadto, projekt KSRR poddany został również ocenie ex-ante. Ocenianie ex-ante dokumentów związanych z programowaniem rozwoju zostało w Polsce wprowadzone wraz z systemem programowania wydatkowania funduszy strukturalnych. Ocena ex-ante została przeprowadzona od 9 grudnia 2009 r. do 15 kwietnia 2010 r. W dniu 1 kwietnia odbyła się konferencja w siedzibie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, której przedmiotem było omówienie Raportu końcowego oceny ex-ante KSRR. Opracowanie dokumentu zostało poprzedzone przygotowaniem pierwszej wersji KSRR, a wcześniej sporządzeniem dokumentów wykorzystanych do uruchomienia debaty nad koncepcją nowej polityki regionalnej w Polsce i wypracowaniem jej założeń. Etapy te były związane z: ƒ ww przygotowaniem projektu KSRR 2010-2020 z dnia 9 września 2009 r., który został poddany konsultacjom społecznym w ramach debaty publicznej, przeprowadzonej w okresie wrzesieńgrudzień 2009 r. W trakcie debaty odbył się szereg spotkań konsultacyjnych, w tym 16 konferencji regionalnych, spotkania eksperckie, spotkania międzyresortowe, a także bilateralne spotkania z przedstawicielami poszczególnych resortów oraz warsztaty robocze. W organizowanych we współpracy z urzędami marszałkowskimi konferencjach regionalnych łącznie udział wzięło półtora tysiąca osób. W debacie uczestniczyło szerokie grono reprezentantów świata nauki, władz samorządowych, resortów, partnerów społecznogospodarczych oraz parlamentarzystów. 23 Zebrane podczas debaty publicznej wnioski i uwagi do projektu KSRR zostały poddane w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego szczegółowej analizie i wykorzystane do przygotowania prezentowanej wersji dokumentu. 23 Patrz załącznik
  1. Raport z debaty publicznej nad projektem Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020 - synteza. Monitor Polski Nr 36 — 1384 — Poz. 423 przyjęciem przez Radę Ministrów Tez i założeń do Krajowej strategii rozwoju regionalnego24, w których zaprezentowano główne kierunki myślenia o polityce regionalnej. Ich przygotowanie podsumowało efekty wcześniejszych etapów prac MRR nad koncepcją nowej polityki regionalnej, tj. materiału problemowego25, raportu podsumowującego wyniki badania ankietowego zawierającego pytania dotyczące nowego modelu polityki regionalnej, skierowanego do ministerstw oraz samorządów wojewódzkich26 oraz raportu podsumowującego wyniki prac grup roboczych kontynuujących dyskusję zapoczątkowaną badaniem ankietowym
  2. Niniejsza KSRR opiera się także na wnioskach z prac grupy eksperckiej28, której dorobek zebrany został w publikacji Koncepcja nowej polityki regionalnej – ekspertyzy29 oraz debaty prowadzonej w czasie licznych spotkań, roboczych warsztatów, seminariów oraz konferencji
  3. Niniejszy dokument jest wynikiem ścisłej współpracy MRR przede wszystkim z przedstawicielami władz regionalnych, resortów, a także środowisk naukowych oraz praktyków. Propozycje w nim zawarte są przedmiotem porozumienia osiągniętego w toku tych prac wśród wszystkich zaangażowanych partnerów. Tekst strategii został zredagowany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, jednak wiele z zaproponowanych rozwiązań wynikało bezpośrednio z propozycji samorządów województw i było szczegółowo uzgadnianych, również w partnerskim procesie konsultacyjnym. Mamy nadzieję, że zasady i cele działania polityki regionalnej zapisane w tym dokumencie, będą w związku z powyższym podzielane przez wszystkich jej aktorów. w. rcl .go v.p l ƒ Równolegle z KSRR przygotowywany jest pakiet dokumentów wdrożeniowych warunkujących jej sprawną realizację. Kierunki wymaganych prac związanych z wypracowaniem rozwiązań służącym usprawnieniu realizacji polityki regionalnej zostaną przedstawione w osobnym materiale Ministra Rozwoju Regionalnego do decyzji Rady Ministrów. Na podstawie decyzji Rady Ministrów w horyzoncie do roku 2013 prowadzone będą dalsze prace dotyczące wypracowania szczegółowych rozwiązań wdrożeniowych obejmujące zagadnienia związane m.in. ze sposobem przygotowania, zawierania i realizacji kontraktu terytorialnego, systemu funkcjonowania instrumentów polityki regionalnej, systemu instytucjonalnego oraz monitorowania polityki regionalnej. ww W wyniku decyzji Rady Ministrów implementacja przyjętych rozwiązań wdrożeniowych powodować będzie zmiany niektórych aktów prawnych oraz systemu instytucjonalnego. 24 Zaakceptowanych przez RM 16 grudnia 2008 r. Nowa Koncepcja Polityki Regionalnej – refleksje do dyskusji, MRR, czerwiec 2008 r. (wydanie drugie, poprawione), http://www.mrr.gov.pl/polityka_regionalna/. 26 Nowa koncepcja polityki regionalnej – raport podsumowujący wyniki badania ankietowego, MRR, czerwiec 2008 r. (wydanie drugie poprawione), http://www.mrr.gov.pl/polityka_regionalna/. 27 Nowa koncepcja polityki regionalnej – wnioski z prac tematycznych grup roboczych, czerwiec 2008 r., http://www.mrr.gov.pl/polityka_regionalna/. 28 Grupa ekspertów działała przy DKS MRR w okresie grudzień 2008 r. – kwiecień 2009 r. 29 MRR, Warszawa, sierpień 2009 r. (zbiór naukowych referatów, które były przedmiotem dyskusji w ramach cyklicznych, warsztatowych spotkań grupy ekspertów). 30 Szczegółowy opis przebiegu prac nad projektem KSRR zawiera załącznik
  4. 25 Monitor Polski Nr 36 — 1385 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l
  5. W KIERUNKU NOWEJ POLITYKI REGIONALNEJ31 Jako początek działań z zakresu polityki regionalnej podejmowanych w większości krajów OECD należy wskazać lata 50-te i 60-te XX wieku. Był to okres relatywnie silnego wzrostu gospodarczego, ekspansji fiskalnej i niskiego bezrobocia. Głównym celem działań było osiągnięcie większej równości (equity) i zrównoważonego wzrostu w okresie szybkiego rozwoju i zmian strukturalnych. Główne instrumenty podlegały modelowi redystrybucji bogactwa w postaci centralnie sterowanych transferów finansowych oraz szerokiej skali inwestycji publicznych. W latach 70-tych i na początku 80-tych, kolejne wstrząsy gospodarcze oraz zmiany w gospodarce światowej doprowadziły w poszczególnych krajach do przestrzennej koncentracji bezrobocia. Polityki regionalne były adaptowane do nowych wyzwań. Zostały one skoncentrowane na zmniejszaniu dysproporcji w dochodach i wyposażeniu w infrastrukturę oraz na działaniach o charakterze społecznym. Liczne badania światowe i europejskie wykazały, że ówczesne modele polityk regionalnych przyniosły rozczarowujące wyniki głównie ze względu na powolną konwergencję
  6. Centralnie zarządzana redystrybucja subwencji do słabiej rozwiniętych obszarów skutkowała nadmiernym rozproszeniem środków, a tym samym osłabieniem efektu skali interwencji publicznej, co w ostatecznym rozrachunku nie mogło przynieść wymiernych efektów dla rozwoju. W ostatnich dwóch dziesięcioleciach, stało się to przyczynkiem do wszczęcia debaty, zarówno w środowiskach naukowych jak i osób odpowiedzialnych za realizację tej polityki, nad zmianą paradygmatu polityki regionalnej, odnoszącej się do celów, priorytetów, narzędzi, podmiotów i terytorialnych obszarów interwencji. Debata ta jest jednocześnie pobudzana w związku z próbami wykazania pozytywnego oddziaływania polityki spójności, nad którą prowadzona jest aktywna dyskusja w kontekście debaty nad budżetem UE po roku 2013 i od kilku lat trwa usilne poszukiwanie wartości dodanej tej polityki. ww Wraz z ewolucją wyzwań rozwojowych oraz uwarunkowań gospodarczych, społecznych i terytorialnych polityka regionalna ulega sukcesywnej transformacji. Pierwotnie uwaga „regionalistów” skoncentrowana była na celach i kwestii czy ma ona być zorientowana na tzw. equity (spójność społeczna, konwergencja) czy na efficiency (spójność gospodarcza, konkurencyjność). 31 Szczegółowy opis zmian w prowadzeniu polityki regionalnej z uwzględnieniem podstaw teoretycznych rozwoju regionalnego przedstawia załącznik
  7. 32 Z analiz OECD dla lat 1980-2005 wynika, że w około jednej trzeciej krajów OECD regionalne zróżnicowania w PKB w przeliczeniu na mieszkańca (per capita) wzrosły, w jednej trzeciej krajów spadły, natomiast w pozostałej części krajów nie zaobserwowano wyraźnych trendów zmian. Monitor Polski Nr 36 — 1386 — Poz. 423 Tabela
  8. Stary i nowy paradygmat polityki regionalnej Nowy paradygmat Zintegrowane przedsięwzięcia rozwojowe KONKURENCYJNOŚĆ Strategiczny kierunek polityki regionalnej (rozprzestrzenianie wzrostu) realizowany we Wskazywanie wielu elementów wszystkich regionach, w tym również w struktury społeczno-gospodarczej najbardziej konkurencyjnych ośrodkach. jako czynników konkurencyjności, w Precyzyjnie określone czynniki konkurencyjności efekcie nakładanie się różnorodnych i strategicznie wybrane kierunki jej poprawiania. nieskoordynowanych działań. Wielosektorowe podejście ukierunkowane terytorialnie. WYRÓWNYWANIE Zwiększanie spójności w wyniku zwiększania możliwości absorpcji (większy przepływ kapitału, osób, wiedzy, innowacji). Duży nacisk na działania Specjalne działania „wyrównawcze” dopasowane wyrównawcze, jednak efekt do potencjałów danych terytoriów, przeciwny do zamierzonego istotne dla całego kraju, skoncentrowane na pogłębianie się zróżnicowań, wybranych obszarach, dla odkrywania i rozpraszanie środków. wykorzystywania ich potencjałów, pozwalające osiągnąć „masę krytyczną” niezbędną do dalszego rozwoju. Zintegrowane instrumenty „miękkie” i „twarde”, Subsydia i pomoc publiczna. otoczenie biznesowe, kapitał społeczny, sieciowanie, lepsza koordynacja. Podejście terytorialne we wszystkich działaniach Regiony traktowane homogenicznie, rozwojowych (dostrzeganie różnorodności, silna bez uwzględniania ich wewnętrznej i koordynacja, zarządzanie wielopoziomowe). zewnętrznej różnorodności. Słabo Zintegrowane programy dedykowane obszarom uwzględniony wymiar terytorialny, strategicznej interwencji przy zachowaniu prymat podejścia sektorowego, tzw. integracji przestrzennej prowadzonej w ramach „algorytm biedy”. polityki regionalnej. w. rcl .go v.p l Stary paradygmat Podejście sektorowe Strategie Cele Narzędzia Wymiar terytorialny Jednostki terytorialne Jednostki administracyjne. Brak uwzględnienia relacji miastowieś w instrumentach polityki, obszary wiejskie postrzegane jednakowo w całym kraju. Jednostki funkcjonalne. Zróżnicowane podejście do różnych typów terytoriów. Polityka dostosowana do miejsc z uwzględnieniem zależności obszarów generujących wzrost, obszarów powiązanych funkcjonalnie i obszarów peryferyjnych. Aktorzy Rząd i samorząd województwa. Wszystkie szczeble administracji publicznej, aktorzy społeczni i przedstawiciele biznesu. ww Źródło: Syntetyczne ujęcie przejścia od tradycyjnego postrzegania roli polityki regionalnej do nowoczesnych trendów przyjmowanych przez kraje OECD, na podstawie opracowań OECD. Polityka regionalna zaczęła ewoluować od modelu krótkoterminowych, odgórnie dystrybuowanych dotacji „dla najmniej uprzywilejowanych obszarów” do modelu wieloletnich, zdecentralizowanych polityk rozwojowych ukierunkowanych na wspieranie wszystkich regionów (bez względu na stopień zamożności), od rozproszonej interwencji do bardziej selektywnych inwestycji. Strategie rozwojowe zaczęły uwzględniać szeroki zakres bezpośrednich i pośrednich czynników wydajności (performance), skupiać się na endogennych cechach terytorialnych (zamiast egzogennych inwestycjach i transferach). Nacisk położono na szanse, a nie na bariery rozwoju oraz na ,,,dobre rządzenie” (good governance), gdzie coraz większą rolę zaczęły odgrywać władze Monitor Polski Nr 36 — 1387 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l regionalne i lokalne. Przykłady zastosowania podejścia do rozwoju regionalnego na tzw. regional growth policy występują w niektórych krajach (np. Szwecja, Holandia)
  9. Liczne publikacje naukowe34 wskazują, że polityki rozwojowe powinny wspierać wzrost we wszystkich regionach, a regiony powinny inwestować w swój własny rozwój przez mobilizowanie lokalnych zasobów i środków tak, aby wykorzystać swoje specyficzne przewagi konkurencyjne bez nadmiernego uzależniania się od krajowych transferów i dotacji. Podsumowując, zasadnicza zmiana paradygmatu polityki regionalnej opisywana przede wszystkim w dorobku OECD polega na:
(1)silnym ukierunkowaniu interwencji publicznej na wzmacnianie konkurencyjności regionów oraz odblokowaniu procesów wzrostowych poprzez pełniejsze wykorzystanie przewag konkurencyjnych i potencjałów rozwojowych,
(2)odejściu od modelu krótkoterminowych, odgórnie dystrybuowanych dotacji „dla najmniej uprzywilejowanych obszarów” do modelu wieloletnich, zdecentralizowanych polityk rozwojowych ukierunkowanych na wspieranie wszystkich regionów,
(3)odejściu od rozproszonej interwencji do bardziej selektywnych (skoncentrowanych) inwestycji. Koncepcja ta znajduje swoje odzwierciedlenie w raporcie F. Barca, w którym autor zaprezentował założenia tzw. place-based policy, czyli lepszego wykorzystania ukrytych lub niewłaściwie wykorzystywanych zasobów i specjalizacji terytoriów zarówno w bogatych, jak i w ubogich regionach. Aby w pełni to osiągnąć należy dążyć do lepszej koordynacji innych polityk publicznych mających oddziaływanie terytorialne oraz do stałej oceny ich oddziaływania terytorialnego. Silniejsze ukierunkowanie terytorialne oznacza także, iż władze regionalne i lokalne muszą aktywnie uczestniczyć w kształtowaniu i wdrażaniu tej polityki. Polityka regionalna musi odpowiadać na specyficzne potrzeby terytoriów i bazować na ich wewnętrznym potencjale rozwojowym. Polityka oparta o zasadę zintegrowanego podejścia terytorialnego (place based policy) jest to polityka:
(1)ukierunkowana na wykorzystanie endogenicznego potencjału, zasobów terytorialnych i wiedzy,
(2)umożliwiająca realizację interwencji ukierunkowanych na wyzwania rozwojowe a jednocześnie precyzyjnie dostosowanych do lokalnych uwarunkowań. Celem polityki staje się stymulowanie wszystkich35 regionów do rozwoju ich potencjału wzrostu przede wszystkim na podstawie ich zasobów endogennych. Wsparcie polityki regionalnej (a więc również przy użyciu zewnętrznych środków pomocowych) ma więc na celu rozwijanie wewnętrznych czynników wzrostu, a nie jedynie redystrybuowanie dochodów do słabiej rozwijających się obszarów kraju. Właśnie dlatego polityka regionalna powinna być realizowana w bliskiej współpracy między różnymi szczeblami władz publicznych, w celu jak najlepszej 33 Rozwój regionalny w Europie. Spójność terytorialna i przegląd budżetu UE, raporty EoRPA 2/2009, Warszawa, listopad 2009 r. 34 Znaczenie konkurencyjności obszarów przez wykorzystanie potencjału terytoriów cechujących się największą zdolnością do ww kreowania wzrostu gospodarczego dla rozwoju regionalnego było podkreślane na przestrzeni XX wieku w szeregu koncepcjach teoretycznych, jak chociażby nowa teoria wzrostu zapoczątkowana pracami P. Romera i R.E. Lucasa w latach osiemdziesiątych czy nowa geografia ekonomiczna, która pojawiła się we wczesnych latach dziewięćdziesiątych. Wśród polskich dotychczasowych propozycji w tym zakresie wskazać należy natomiast model równoważenia rozwoju zaproponowany przez J. Kołodziejskiego. Według tej doktryny należy wykorzystywać koncentrację wzrostu powstającą w układach aglomeracyjnych dla uzyskania korzyści na poziomie kraju przez wzmacnianie ich zdolności do dalszego rozwoju i powiązań między nimi. Teorie te podnoszą jednocześnie kwestię potrzeby skierowania interwencji na rzecz poszerzania i wzmacniania kanałów rozprzestrzeniania rozwoju do obszarów, które nie znajdują się bezpośrednim zasięgu aglomeracji i peryferyjnych w celu zwiększenia ich zdolności do gotowości i absorbowania korzyści z procesów rozwojowych przebiegających w rdzeniach (najważniejszych obszarach miejskich o znaczeniu krajowym). 35 Wspieranie wszystkich regionów, bez względu na stopień zamożności, w pełnym wykorzystywaniu ich potencjałów i przewag konkurencyjnych, zostało uznane za najbardziej efektywne w osiąganiu spójności w UE, co potwierdza Reflection paper on future Cohesion Policy zaprezentowany wiosną 2009 r. przez Komisarz D. Hübner. Jej refleksja została oparta na dwóch elementach: cechy wyróżniające politykę spójności spośród innych polityk UE (zintegrowane podejście, zdolność mobilizowania właściwych podmiotów w ramach wielopoziomowego systemu zarządzania, zorientowanie na wymiar terytorialny procesów rozwojowych) oraz zidentyfikowane w badaniu Regions 2020 nowe zróżnicowania regionalne powstałe pod presją wyzwań globalnych. Taki kierunek myślenia o polityce spójności zaprezentował Komisarz P. Samecki w grudniu 2009 r. w dokumencie Orientation paper on future cohesion policy. Monitor Polski Nr 36 — 1388 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l identyfikacji szczegółowych celów interwencji publicznej w regionach, a także przy współudziale funduszy zewnętrznych i miejscowych. Rozważając nowy paradygmat polityki regionalnej, obok przeniesienia uwagi z barier na potencjał rozwoju, warto zwrócić szczególną uwagę na następujące trzy inne aspekty:
(1)zwiększenie roli szczebla regionalnego w uruchamianiu procesów rozwojowych,
(2)silne ukierunkowanie na terytorialność,
(3)zasadnicze różnice między podejściem terytorialnym a sektorowym. Zwiększenie roli szczebla regionalnego w uruchamianiu procesów rozwojowych. W tym kontekście niezbędne jest ponowne odwołanie się do raportu F. Barca, gdzie wskazano że wykorzystywanie/budowa potencjału terytorialnego i przewag konkurencyjnych powinna odbywać się w oparciu o lokalną wiedzę, doświadczenie, umiejętności i specjalizacje oraz relacje między różnymi podmiotami (networking). W tym kontekście autor zwraca uwagę na wartość promowanego przez niego nowego modelu europejskiej polityki spójności i korzyści wynikające z wielopoziomowego (wieloszczeblowego) systemu zarządzania (multi-level governance), kontraktowego charakteru zobowiązań między aktorami poszczególnych szczebli, a także wkładu w budowanie instytucji, tworzenie kapitału społecznego, partnerstwa i sieci rozprzestrzeniania wiedzy i doświadczeń. Polityka regionalna i inne polityki rozwojowe, w tym działania adresowane do specyficznych obszarów powinny być odpowiednio zintegrowane przestrzennie. Tym bardziej, że są realizowane przez rożne poziomy władz publicznych. Wymaga to wprowadzenia odpowiednich mechanizmów koordynacyjnych prowadzonych przez uprawnione do tego władze publiczne, najlepiej na szczeblu regionalnym. Silne ukierunkowanie na terytorialność. Takie podejście wynika z działań na poziomie europejskim, gdzie wzrost roli podejścia terytorialnego w rozwoju jest wyraźnie zauważalny36. Przejawem upowszechnienia idei spójności terytorialnej było przyjęcie Agendy Terytorialnej Unii Europejskiej37, stanowiącej strategiczne ramy dla terytorialnego rozwoju Europy. Jej znaczenie wzrasta, co potwierdza opublikowana przez Komisję Europejską jesienią 2008 r. Zielona Księga w sprawie spójności terytorialnej – przekształcenie różnorodności terytorialnej w siłę38, inicjująca debatę służącą pogłębianiu zrozumienia pojęcia oraz jej implikacji dla prowadzenia polityki rozwoju. Różnice między podejściem terytorialnym a sektorowym. Podejście terytorialne zakłada wielowymiarowość procesów rozwojowych. Umożliwia uwzględnienie ich uwarunkowań społecznych, gospodarczych i środowiskowych oraz różnorodności obszarów, na których procesy te się odbywają. Wymaga podejścia zintegrowanego uwzględniającego powiązania międzysektorowe a tym samym umożliwiającego funkcjonowanie interwencji publicznej w zrównoważony sposób i zmaksymalizowanie synergii instrumentów realizacji. ww Podejście sektorowe obciążone jest deficytem wymiaru terytorialnego (spatially blind policies) oraz zintegrowanego rozpatrywania procesów rozwojowych. Prowadzi ono do tworzenia jednokierunkowych (brak interdyscyplinarności) działań niedostosowanych do lokalnych uwarunkowań (one size fits all). Podejściu temu towarzyszy rozdrobnienie systemów implementacyjnych prowadzące do powielania wysiłków realizacyjnych. Jego wadą, z punktu widzenia zarządzania terytorialnego, jest także wykluczanie z procesów realizacji podmiotów regionalnych i lokalnych. Powoduje to osłabianie efektywności, podczas gdy zasoby są ograniczone i nie powinny być przeznaczane wielokrotnie na ten sam cel. Interwencji publicznej – zarówno horyzontalnej jak i sektorowej – musi w pierwszej kolejności towarzyszyć zrozumienie trendów rozwoju terytorialnego a następnie zastosowanie możliwie 36 Jest jedną z zasad traktatowych nowego Traktatu Lizbońskiego, która stanowi, iż UE „wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi”. 37 Podczas Nieformalnego Spotkania Ministrów ds. Spójności Terytorialnej w Lipsku – maj 2007 r. 38 COM
(2008)616, z dn. 6.10.2008 r. Monitor Polski Nr 36 — 1389 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l adekwatnego podejścia. Podejście to z założenia powinno być zintegrowane, ułatwiające połączenie różnorodnych (wielosektorowych) środków wsparcia niezbędnych do uruchomienia inicjatyw rozwojowych zorientowanych na kwestie takie jak: jakość życia, usługi i dobra publiczne, otwartość na innowacje i przedsiębiorczość, itp.. Sektorowe polityki powinny wykorzystywać potencjał polityki regionalnej w zakresie terytorialnego i zintegrowanego podejścia oraz zasadę partnerstwa pozwalającą na zaangażowanie wszystkich bez wyjątku aktorów procesów rozwojowych. Ważnym źródłem informacji o możliwych rozwiązaniach pozwalających na silniejsze ukierunkowanie polityk publicznych na wymiar terytorialny są tzw. methodological principles39 zawarte w dokumencie wypracowanym i przyjętym przez Ministrów UE-27 ds. polityki spójności w ramach prac francuskiej Prezydencji w Radzie UE. Dokument ten podkreśla konieczność:
(1)uwzględniania oddziaływania terytorialnego kluczowych strategii i polityk sektorowych już na etapie ich planowania strategicznego,
(2)poprawy komplementarności oraz powiązań między kluczowymi strategiami a politykami sektorowymi oraz polityką spójności,
(3)pogłębiania wiedzy nt. oddziaływania terytorialnego kluczowych strategii i polityk sektorowych przez prowadzenie wszelkich niezbędnych analiz i badań oraz przez zapewnienie monitorowania i oceny decyzji mających oddziaływanie terytorialne na podstawie dostosowanych do tego celu wskaźników,
(4)zorganizowania właściwej koordynacji na poziomach wspólnotowym i krajowym,
(5)wspierania i promowania podejścia terytorialnego oraz projektów terytorialnych w odniesieniu do całości polityk sektorowych o silnym oddziaływaniu terytorialnym. ww Sposób zdefiniowania celów polityki regionalnej (ich ukierunkowanie, koncentracja i zasięg geograficzny) będzie w znacznym stopniu determinował przyszły kształt tej polityki – czy będzie ona kluczową polityką rozwojową ukierunkowaną na zwiększanie konkurencyjności regionów/terytoriów przez wspieranie i kreowanie ich endogenicznych potencjałów (nowy paradygmat) czy też polityką kompensacyjną i redystrybucyjną zorientowaną przede wszystkim na niwelowanie różnic w poziomie zamożności. 39 Contribution of the ministers in charge of spatial planning and the cohesion policy gathered in Marseilles on 26 November 2008: Methodological contribution to the analysis of sector-based policies - recommendations for taking into account the territorial dimension in the key dossiers. Monitor Polski Nr 36 — 1390 — Poz. 423
  1. NAJWAŻNIEJSZE WYZWANIA POLITYKI REGIONALNEJ DO ROKU 2020 w. rcl .go v.p l Podstawą programowania i realizacji efektywnej polityki regionalnej są: analiza stanu, trendów i prognoz społeczno-gospodarczych kraju i jego regionów oraz określenie na tej podstawie najważniejszych wyzwań, przed którymi ta polityka staje w wyznaczonym horyzoncie czasowym. W ostatnich kilku latach próby określenia wyzwań przed jakimi stają polityki publiczne ukierunkowane terytorialnie, przeprowadziła zarówno KE, Bank Światowy, jak i w odniesieniu do krajów członkowskich OECD. Badania te różnią się między sobą w podejściu do analizowanych zagadnień, jak i w określaniu nadchodzących wyzwań. Istotne jest zatem, aby w odniesieniu do zidentyfikowanych wyzwań europejskich i globalnych uwzględnić najważniejsze wyzwania z punktu widzenia polskiej polityki regionalnej. Przedstawiony poniżej zestaw wyzwań do roku 2020 łączy obydwa wymiary, europejski i krajowy
  2. Został on przygotowany na podstawie przeprowadzonej diagnozy sytuacji społecznogospodarczej, dokonanej w różnych skalach przestrzennych41 oraz w odniesieniu do czynników rozwojowych o pierwszorzędnym znaczeniu dla konkurencyjności polskich regionów. Przy określaniu listy wyzwań polityki regionalnej uwzględniono także strategiczne wyzwania dla rozwoju całego kraju sformułowane w raporcie Polska
  3. ww Jak wskazuje większość analiz Polskę, mimo fluktuującego, ale na tle innych krajów UE trwałego wzrostu gospodarczego, charakteryzują niskie wartości wskaźników określających poziom konkurencyjności i perspektywy rozwojowe tj.: poziom zatrudnienia, jakość siły roboczej, poziom wyposażenia infrastrukturalnego, poziom innowacyjności czy sprawność i jakość funkcjonowania administracji publicznej oraz jakość kapitału społecznego. Polska notuje dodatnie tempo wzrostu gospodarczego, szczególnie wysokie po akcesji do UE (wzrost PKB dwukrotnie wyższy w latach 2004-2008 - 6% niż w 2000-2003 - 2,7%). W rezultacie poziom PKB per capita w Polsce42 w stosunku do średniej UE-27 wzrósł w okresie od 1999 do 2008 roku z 48,6% do 56,4%. Konwergencja zewnętrzna w latach 2004-200743 zachodzi także na poziomie województw, ale skala tych zmian jest zróżnicowana: od 0,9 p.p.44 (śląskie) do 10 p.p. (mazowieckie). Mazowieckie, które w 2007 r. osiągnęło 87,1% średniej UE jest zdecydowanym liderem wzrostu, a kolejne cztery województwa: dolnośląskie, śląskie, wielkopolskie i pomorskie przekroczyły poziom 54%. W latach 2000-2007 stanowiły one grupę 5 najbogatszych województw i rozwijały się przeciętnie szybciej niż grupa 5 województw Polski wschodniej, wśród których żadne nie przekroczyło poziomu 43% średniej UE
  4. Wyraźnie widoczna jest najsłabsza pozycja zachodniopomorskiego w dłuższym okresie, które nieznacznie zaczyna odrabiać dystans do średniej UE (0,8 p.p. w latach 1999-2007, w stosunku do -0,8 p.p. w latach 1999-2006). 40 W ich przygotowaniu zostały uwzględnione wnioski i analizy zawarte m.i.n w następujących dokumentach: Regiony
  5. Ocena przyszłych wyzwań regionów UE. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej, KE, listopad 2008 r., SEC
(2008)2868 final, Regional Policy Challenges, New Issues and Good Practicies, OECD 2009, World Development Report 2009 – Reshaping Economic Geography, The World Bank, Rozwój Regionalny w Polsce, MRR, maj 2009 r., Raport Strategiczny Polska 2009, MRR, grudzień 2009 r., Trendy rozwojowe regionów, W. Dziemianowicz, J. Łukomska, A. Górska, M. Pawluczuk , Geoprofit, Warszawa, styczeń 2009 r. 41 Diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej zawiera załącznik
  1. 42 Z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej walut. 43 Tj. zmniejszanie dystansu w poziomie rozwoju gospodarczego w stosunku do średniej unijnej. 44 Punkty procentowe. 45Źródło: EUROSTAT. Monitor Polski Nr 36 PKB per capita w % w krajach UE na poziomie NTS 2 w stosunku do średniej UE (2007 r.) wg PPS Poz. 423 w. rcl .go v.p l Mapa
  2. — 1391 — ww Źródło: EUROSTAT. Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 Zmiana PKB per capita w % w krajach UE na poziomie NTS 2 w latach 20042007 wg PPS w. rcl .go v.p l Mapa
  3. — 1392 — ww Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie danych EUROSTAT. Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 PKB per capita w województwach w latach 2004-2007 (w cenach bieżących) w. rcl .go v.p l Mapa
  4. — 1393 — Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie Banku Danych Regionalnych (BDR) Głównego Urzędu Statystycznego (GUS). PKB per capita w podregionach w latach 2004-2007 (w cenach bieżących) ww Mapa
  5. Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS. Wewnątrz kraju obserwowana jest od wielu lat utrwalająca się koncentracja wzrostu gospodarczego oraz potencjału wytwórczego w kilku województwach najsilniejszych pod Monitor Polski Nr 36 — 1394 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l względem ekonomicznym
  6. Przy czym na uwagę zasługuje fakt, że wyłącznie w czterech województwach w latach 2004-2007 dynamika PKB per capita znajdowała się powyżej średniej krajowej dynamiki wzrostu, co wskazuje na znaczące zróżnicowania i koncentrację zarówno w kontekście udziału poszczególnych województw w generowaniu wzrostu gospodarczego, jak i samej dynamiki wzrostu. Kumulacja wzrostu gospodarczego jest jeszcze bardziej widoczna na poziomie niższych jednostek statystycznych, tj. podregionów (NTS 3). Fakt, że tylko 16 na 66 podregionów plasuje się powyżej średniej, dowodzi znacznej asymetrii i zróżnicowania poziomu rozwoju gospodarczego. Świadczy to o zwiększaniu się zróżnicowań w zakresie wskaźników społeczno-gospodarczych mierzonych na różnych poziomach odniesienia, ale jednocześnie dzięki zwiększonym po wejściu do UE wydatkom inwestycyjnym dochodzi do równoległego zmniejszania się zróżnicowań w zakresie wyposażenia infrastrukturalnego w takich obszarach, jak gospodarka wodna (wodociągi, oczyszczalnie ścieków, kanalizacja), edukacja podstawowa, rekreacja i sport, czy jakość dróg lokalnych. Koncentracja PKB i wzrostu tylko w pewnych obszarach kraju wskazuje na to, że udział polskich regionów i generalnie całej polskiej przestrzeni w osiąganiu celów rozwojowych kraju – wzrostu i zatrudnienia - jest bardzo zróżnicowany. Regiony o konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarce, a przede wszystkim największe i najbardziej dynamiczne aglomeracje (z wyjątkiem Szczecina) położone na ich terenie, w większym stopniu korzystają z globalizacji i integracji z UE, tym samym stając się w wymiarze przestrzennym głównymi kreatorami wzrostu i zatrudnienia. Natomiast pozostałe regiony - bez zdolności do włączenia się do konkurencji opartej na wiedzy i przewagach konkurencyjnych (w miejsce komparatywnych) - mogą być narażone na ograniczenia wzrostu gospodarczego i nie skorzystają z tych procesów. Jak wskazuje raport Polska 2030, w perspektywie najbliższych kilkunastu lat zaistnieje w Polsce zasadnicza potrzeba prowadzenia polityki rozwojowej polegającej na zwiększaniu konkurencyjności gospodarki polskiej przez uruchamianie niewykorzystanych zasobów pracy, absorpcję i tworzenie innowacji (wzmocnienie sektora naukowo-badawczego i jego związków z przedsiębiorstwami), stymulowanie rozwoju kapitału społecznego, zapewnianie odpowiednich warunków technicznych (rozbudowa i modernizacja infrastruktury) oraz instytucjonalnych (zmiany w systemie zarządzania w sektorze publicznym) dla zwiększania poziomu inwestycji, a także wsparcie dla zmian w sferze struktury wytwarzania PKB (w kierunku zwiększania udziału sektorów o wyższej wartości dodanej) oraz struktury zatrudnienia (w sektorach bardziej produktywnych oraz nowych sektorach gospodarki wynikających z realizacji zasady „zielonego wzrostu”). Taka strategia rozwojowa oznacza konieczność ponownego spojrzenia na polską przestrzeń, problematykę rozwoju regionalnego i politykę regionalną rozumianą jako instrument realizacji celów rozwojowych kraju zdefiniowanych w odniesieniu do przestrzeni. ww Potrzeby szybkiego rozwoju wymagają skoncentrowania uwagi polityki regionalnej na maksymalnym wykorzystaniu potencjałów rozwojowych poszczególnych regionów i wszystkich innych terytoriów dla powodzenia strategii ogólnorozwojowej. Kwestia - jak najlepiej wykorzystać ten potencjał dla kreowania wzrostu i zatrudnienia, koncentrując się na zwiększaniu szans regionów do konkurowania w skali europejskiej i zapewniając jednocześnie szanse uczestniczenia w tych procesach wszystkim mieszkańcom kraju niezależnie od miejsca zamieszkania oraz nie dopuszczając do nadmiernych, nieakceptowalnych społecznie i politycznie zróżnicowań – jest największym i najbardziej strategicznym dylematem polityki regionalnej w perspektywie kilkunastu najbliższych lat. 46 Udział 5 województw wnoszących największy wkład do tworzenia PKB (mazowieckiego, śląskiego, wielkopolskiego, dolnośląskiego i małopolskiego), wzrósł z 58,2% w 2000 r. do 59,6% w 2007 r., przy czym udział województwa mazowieckiego zwiększył się z 20,2% w roku 2000 do 21,7% w roku
  7. Monitor Polski Nr 36 — 1395 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Można zarysować jednocześnie kilka obszarów strategicznych wyzwań, na które polityka regionalna – wspierająca konkurencyjność regionów i zapewniająca spójność terytorialną kraju – musi odpowiedzieć za pomocą rozwiązań szczegółowych. Możemy do nich zaliczyć47:
  8. Lepsze wykorzystanie potencjałów najważniejszych obszarów miejskich do kreowania wzrostu i zatrudnienia oraz stymulowania rozwoju pozostałych obszarów.
  9. Zapewnienie spójności wewnętrznej kraju. Niedopuszczenie do nadmiernych zróżnicowań przestrzennych.
  10. Zwiększenie potencjału do tworzenia, dyfuzji i absorpcji innowacji.
  11. Przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym oraz pełniejsze wykorzystanie zasobów pracy.
  12. Poprawa jakości zasobów pracy.
  13. Odpowiedź na zmiany klimatyczne i zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego.
  14. Ochrona i racjonalne wykorzystanie zasobów przyrodniczych.
  15. Wykorzystanie potencjału kulturowego i turystycznego dla rozwoju regionalnego.
  16. Wspieranie rozwoju kapitału społecznego.
  17. Zapewnienie odpowiedniej infrastruktury transportowej i teleinformatycznej do wspierania konkurencyjności i zapewniającej spójność terytorialną kraju.
  18. Podwyższenie zdolności instytucjonalnej do zarządzania rozwojem na poziomie krajowym i regionalnym. ww Wymienione wyżej wyzwania odnoszą się do całej polityki rozwoju. Jednakże mają zróżnicowany charakter z uwagi na swój wymiar przestrzenny i tematyczny. Pierwsze dwa wyzwania mają charakter przestrzenny natomiast pozostałe wyzwania wymiar tematyczny z jednoczesnym wskazaniem wymiaru terytorialnego. Powoduje to, że wyzwania przenikają się wzajemnie i uzupełniają. Dlatego oddziaływanie przestrzenne wymienionych wyzwań w zależności od poszczególnych terytoriów i regionów będzie zróżnicowane. Dla poszczególnych terytoriów w zależności od ich charakterystyki i sytuacji społeczno-gospodarczej dane wyzwanie z punktu widzenia polityki regionalnej będzie istotne bądź nie. Natomiast z punktu widzenia polityki rozwoju istotne będą wszystkie wyzwania. Poszczególne wyzwania w zależności od ich znaczenia dla regionów i terytoriów wymagały będą zatem odpowiednio dobranej interwencji polityki regionalnej i skoordynowanej interwencji polityk sektorowych o silnym ukierunkowaniu terytorialnym. Jednak nie wszystkie działania istotne z punktu widzenia polityk sektorowych będą objęte obszarem zainteresowania polityki regionalnej. Polityka regionalna nie powinna zastępować interwencji polityk sektorowych, a jedynie je uzupełniać i koordynować w wymiarze terytorialnym. Wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi wyzwaniami polityki regionalnej zostały zaprezentowane w tabeli nr
  19. 47 Kolejność wyzwań nie odzwierciedla skali ich ważności dla realizacji polityki regionalnej. ww WYMIAR PRZESTRZENNY - WYZWANIA TERYTORIALNE Absorpcja innowacji Zwiększenie dostępności do dóbr i usług publicznych oraz mobilności zawodowej Aktywizacja pokolenia seniorów, uczenie się przez całe życie oraz wydłużenie okresu aktywności zawodowej Przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym oraz pełniejsze wykorzystanie zasobów pracy WYMIAR TEMATYCZNY – WYZWANIA SEKTOROWE Zwiększenie dostępności do edukacji przedszkolnej oraz zwiększenie efektywności nauczania na poziomach podstawowym i średnim Zwiększenie efektywności szkół wyższych zawodowych o charakterze regionalnym Zwiększenie efektywności nauczania szkolnictwa wyższego oraz większe powiązanie środowisk biznesu, edukacji, nauki i kultury Tworzenie i rozwój nowoczesn ych technologii energetycz nych Rozwój i modernizacja infrastruktury energetyczne, zwiększenie wykorzystania OZE, poprawa efektywności energetycznej Odpowiedz na zmiany klimatyczne i zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego Wykorzystani e endogeniczny ch potencjałów przyrodniczyc h Ochrona i zachowanie środowiska przyrodniczego Ochrona i racjonalne wykorzystanie zasobów przyrodniczych Wykorzystanie zasobów kultury dla zwalczania problemów społecznych Wykorzystanie zasobów kultury i turystyki dla rozwoju regionalnego Wykorzystani e zasobów kultury dla, tworzenia kapitału społecznego Wykorzystanie potencjału kulturowego i turystycznego dla rozwoju regionalnego Wspieranie rozwoju kapitału społecznego Zapewnienie odpowiedniej infrastruktury transportowej i teleinformatycz nej do wspierania konkurencyjnoś ci i zapewniającej spójność terytorialną kraju Podwyższenie zdolności instytucjonalnej do zarządzania rozwojem na poziomie krajowym i regionalnym Stymulowanie procesów wzrostu zaufania społecznego oraz zwiększenie troski o dobro wspólne Wspieranie aktywności obywatelskiej Zwiększanie potencjału kreatywnego i intelektualnego Rozbudowa sieci transportowych i teleinformatycz nych oraz zwiększenie mobilności wahadłowej Zwiększenie transportowych powiązań wzajemnych miast wojewódzkich oraz powiązań międzynarodow ych Zwiększenie potencjału administracji etc. w. rcl .go v.p l Poprawa jakości zasobów pracy Źródło: Opracowanie własne na podstawie wniosków z oceny ex ante KSRR Dyfuzja innowacji Tworzenie innowacji Zwiększenie potencjału do tworzenia, dyfuzji i absorpcji innowacji 1A Lepsze wykorzystanie „pozostałych obszarów” do kreowania wzrostu i zatrudnienia 2 Zapewnienie spójności wewnętrznej kraju. Niedopuszczenie do nadmiernych zróżnicowań przestrzennych 1B Lepsze wykorzystanie potencjałów najważniejszych ośrodków miejskich do kreowania wzrostu i zatrudnienia Tabela
  20. Wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi wyzwaniami polityki regionalnej Monitor Polski Nr 36 — 1396 — Poz. 423 Monitor Polski Nr 36 — 1397 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l
  21. Lepsze wykorzystanie potencjałów najważniejszych obszarów miejskich do kreowania wzrostu i zatrudnienia oraz stymulowania rozwoju pozostałych obszarów. ww Polska notuje dodatnie tempo wzrostu gospodarczego, charakteryzujące się wyraźną koncentracją w najsilniejszych pod względem ekonomicznym aglomeracjach i w największych miastach, które stały się motorami wzrostu gospodarki krajowej i tworzenia nowych miejsc pracy, a tym samym głównymi obszarami promocji zmian strukturalnych. Zgodnie z danymi OECD48, sytuacja taka jest wypadkową silnej koncentracji czynników decydujących o poziomie konkurencyjności i atrakcyjności inwestycyjnej (kapitał społeczny, jakość nauczania, innowacyjność, produktywność itp.) co powoduje, że województwa czy podregiony, w których zlokalizowane są najważniejsze miasta mają największy udział w generowaniu wzrostu gospodarczego (i tak np. Warszawa ze swoim 4,5% udziałem w populacji całego kraju generuje 13,5% PKB, a cały obszar funkcjonalny Warszawy 16% PKB). Najbardziej znaczącymi polskimi miastami, które łączą wysoki poziom rozwoju, szybki wzrost i silne, pozytywne oddziaływanie na otoczenie regionalne, obok Warszawy są: Kraków, Wrocław, Poznań, Konurbacja Górnośląska, Trójmiasto oraz Łódź. Ośrodki te, wraz ze Szczecinem, który mimo dużego wkładu w krajowe PKB i zatrudnienie w ostatnich latach rozwijał się wolniej i napotyka na szereg problemów rozwojowych, w opracowaniach ESPON są wymieniane wśród 76 najważniejszych ośrodków miejskich UE (tzw. MEGA). Mapa
  22. Europejskie Metropolitalne Obszary Wzrostu (MEGA) o znaczeniu globalnym, europejskim, krajowym i międzynarodowym (2006 r.) Źródło: Atlas Europejskiej Sieci Obserwacyjnej Rozwoju Terytorialnego i Spójności Terytorialnej (ESPON) – Struktura terytorium Europy, Październik 2006 r. 48 Przeglądy Terytorialne OECD, Polska, listopad 2008 r. Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 Udział poszczególnych obszarów funkcjonalnych najważniejszych ośrodków wojewódzkich w tworzeniu PKB w stosunku do reszty regionu i kraju (2007 r.)49 w. rcl .go v.p l Mapa
  23. — 1398 — Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS. Wykres
  24. Udział poszczególnych obszarów funkcjonalnych najważniejszych ośrodków wojewódzkich w tworzeniu PKB (2007 r.) 25,00% PKB w ytw arzane poza obszarami funkcjonalnymi najw ażniejszych ośrodków w ojew ódzkich 20,00% PKB w ytw arzane na obszarach funkcjonalnych najw ażniejszych ośrodków w ojew ódzkich 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% D ŁÓ I ZK W O AZ C IE E KI LS PO O AŁ E KI M ww M E E E E E E E E IE E E IE IE IE KI KI KI KI KI KI KI KI KI SK SK SK SK LS LS LS ĄS RS ĄS AC YS R R RS LA BU O O O BE ŚL D PO PO ŚL U RP RZ ZU M M U M O L O O O A K A L O P K PO LK LN -M PO -P D TO O O IE O IO IĘ D PO W SK SK DN ŚW IŃ O W M JA CH AR KU ZA W Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS. 49 Każdy z okręgów (średnica proporcjonalna do udziału PKB poszczególnego województwa w PKB kraju), wskazuje szacowany podział na: PKB województwa tworzone w funkcjonalnym obszarze ośrodków wojewódzkich (kolor niebieski) oraz poza tymi obszarami (kolor fioletowy). Udział PKB tworzonego w funkcjonalnym obszarze ośrodków wojewódzkich oszacowano przez zaliczenie do tego obszaru: miasta wojewódzkiego oraz przyległych powiatów o gęstości zaludnienia powyżej 150 osób/km
  25. Następnie obszarowi funkcjonalnemu przyporządkowano wielkości PKB poszczególnych NTS 3 na podstawie proporcji liczby ludności miasta wojewódzkiego oraz powiatów o gęstości zaludnienia powyżej 150 osób/km2 w ludności całego województwa. Konieczność szacowania PKB wynika z tego, że najniższym poziomem statystycznym, dla którego liczone jest PKB jest NTS 3, natomiast nie wszystkie miasta wojewódzkie stanowią jednostkę NTS
  26. Monitor Polski Nr 36 — 1399 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Przyjęty w Polsce w 1999 roku model ustrojowy o charakterze rządowo-samorządowym wprowadzający 16 województw wzmocnił znaczenie części miast, ważnych dla rozwoju procesów rozwojowych na poziomie wojewódzkim, jak i ponadregionalnym czy krajowym. Było to wynikiem decyzji o umiejscowieniu w tych ośrodkach władz rządowych i samorządowych, co sprzyjało koncentracji w nich wielu funkcji społecznych i gospodarczych. W związku z tym, z punktu widzenia polityki regionalnej najważniejsze obszary miejskie to Warszawa oraz miasta wojewódzkie, z uwzględnieniem par stolic województw: Zielonej Góry i Gorzowa Wielkopolskiego oraz Bydgoszczy i Torunia. Najważniejsze dla rozwoju obszary miejskie to nie tylko obszary o największym znaczeniu społeczno-gospodarczym, naukowym i kulturowym, są one również centrami przyciągającymi kapitał materialny i ludzki, za pośrednictwem których regiony konkurują w przestrzeni międzynarodowej. Tworzenie warunków, w ramach polityki regionalnej i innych koordynowanych przez nie polityk publicznych, dla lepszego wykorzystania potencjału miast wojewódzkich jako „węzłów sieci miejskiej” w Polsce oraz włączenie ich w konkurowanie z najważniejszymi ośrodkami w Europie i na świecie, jest jednym z najważniejszych, determinowanych przestrzennie wyzwań rozwojowych. Warunkuje to m.in. wymianę doświadczeń i know-how z zarządzania publicznego, współdziałanie instytucji naukowych i gospodarczych, które mogą przyczynić się do podniesienia rangi tych obszarów oraz zapewnienia stabilnego wzrostu gospodarczego całego kraju. Generowany przez obszary funkcjonalne najważniejszych ośrodków wojewódzkich wzrost gospodarczy (w 2007 r. stanowił udział ok. 51% krajowego PKB, patrz: Mapa 6 i Wykres 1) powinien zostać wykorzystany przez inne obszary. Korzyści z rozwoju największych miast mogą być przenoszone przez przenikanie i uzupełnianie zasobów z ich obszarów na obszar innych miast stanowiących główne węzły policentrycznego systemu osadniczego kraju i na sąsiednie obszary zurbanizowane oraz o charakterze rolniczym. ww Obszary funkcjonalne najważniejszych ośrodków wojewódzkich z uwagi na swoje walory ekonomiczne i społeczne (wysoki dostęp do usług publicznych, wysokie zarobki, niski poziom bezrobocia) są magnesem przyciągającym zasoby ludzkie z innych obszarów województwa. Osoby te opuszczają miejsce swojego zamieszkania i czasowo przenoszą się do największych ośrodków miejskich. Pozyskane dochody oraz zdobyta wiedza i doświadczenie transferowane są następnie na inne obszary, generując tym samym wzrost gospodarczy i sprzyjają rozprzestrzenianiu procesów rozwojowych (mapa 7). Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 Udział przyjeżdżających do pracy do miast wojewódzkich w liczbie zatrudnionych w gminie w 2006 r. w % w. rcl .go v.p l Mapa
  27. — 1400 — Źródło: GUS - Ośrodek Statystyki Miast w Poznaniu, na zlecenie MRR. Jednak, jak wynika z przeprowadzonych analiz, na pewnych obszarach Polski następuje koncentracja negatywnych zjawisk społeczno-gospodarczych takich jak: bezrobocie, względne ubożenie ludności, niska produktywność, nieefektywny system edukacji, odpływ ludności, niska dostępność terytorialna. Tam gdzie zjawiska te są skorelowane z małymi możliwościami restrukturyzacji oraz niską jakością instytucji publicznych, istnieje zagrożenie osłabienia wzrostu i możliwości korzystania ze zjawiska rozprzestrzeniania procesów rozwojowych z obszarów miejskich, co prowadzić może do pogarszania się ich pozycji konkurencyjnej, zmniejszenia udziału w procesach rozwojowych i w konsekwencji trwałej społecznej i ekonomicznej marginalizacji. ww Na obszarach o słabych możliwościach absorpcji proces rozprzestrzeniania procesów rozwojowych jest mniej skuteczny i uwarunkowany wieloma czynnikami natury ekonomicznej (innowacyjność), społecznej (zasoby ludzkie) i przestrzennej (dostępność terytorialna) oraz czynnikami dotyczącymi zagospodarowania infrastrukturalnego. Ich rozwój musi być odpowiednio wspierany i ukierunkowany terytorialnie w zależności od stanu wyjściowego na danym terytorium. Odpowiednie budowanie zdolności do absorpcji procesów rozwojowych jest więc drugą składową wyzwania polityki regionalnej związanego z rolą największych obszarów miejskich.
  28. Zapewnienie spójności wewnętrznej kraju. Niedopuszczenie do nadmiernych zróżnicowań przestrzennych. Zróżnicowanie tempa wzrostu województw przyczyniło się do pogłębienia dysproporcji między regionami, jak również wewnątrz nich (co jest szczególnie widoczne na poziomie NTS 3). W 1999 r. relacja PKB per capita między województwem najbogatszym (mazowieckim), a Monitor Polski Nr 36 — 1401 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l najbiedniejszym (lubelskie) wynosiła 2,18, w 2003 r. wzrosła do 2,20, a w 2007 r. wynosiła już 2,
  29. W stosunku do takich krajów jak: Francja, Wielka Brytania, czy Belgia, gdzie wskaźnik ten przekroczył 3, wzrost dysproporcji między polskimi województwami nie jest tak wysoki, jednak dysproporcje wewnątrzregionalne w układzie krajowym kształtują się na wysokim poziomie i stanowią jedne z najwyższych w obrębie krajów OECD. Dysproporcje terytorialne zarówno w Polsce, jak i w UE charakteryzuje tendencja wzrostowa i wynika ona bezpośrednio z szybszego wzrostu gospodarczego generowanego przede wszystkim przez najważniejsze obszary miejskie. Nakierowanie większości działań polityki regionalnej na zahamowanie procesów prowadzących do zwiększenia dysproporcji terytorialnych, kosztem działań prorozwojowych byłoby w dobie globalizacji działaniami mało efektywnymi z punktu widzenia zapewnienia stałego wzrostu gospodarczego i podniesienia jakości życia. Oprócz obszarów najistotniejszych dla wzrostu gospodarczego gdzie koncentrują się determinanty rozwoju istnieją obszary, które w związku z kumulacją barier rozwojowych nie mają możliwości wykorzystania swoich zasobów przestrzennych w celu zwiększenia konkurencyjności i innowacyjności i tym samym możliwości większej partycypacji w tworzeniu wzrostu gospodarczego. Niekorzystne procesy zachodzące na pewnych terytoriach pogarszają sytuację tych regionów, co uniemożliwia im samodzielne przełamanie niekorzystnych trendów i przejście na ścieżkę wysokiego wzrostu gospodarczego, opartego na innowacyjnych czynnikach konkurencyjności. Jedynym rozwiązaniem może być uruchomienie odpowiednich interwencji zewnętrznych eliminujących bariery rozwojowe i pozwalających w pełni wykorzystać potencjał endogeniczny danego regionu. Istotne jest zatem zapewnienie odpowiedniego poziomu równowagi między wspieraniem obszarów generujących wzrost, a zapobieganiem procesom marginalizacji wynikającym z zapóźnień infrastrukturalnych, niedostosowanej do potrzeb rozwojowych struktury społecznej i gospodarczej, niskiej produktywności i innowacyjności. Procesy marginalizacji są silnie skoncentrowane terytorialnie na peryferyjnych obszarach wiejskich, obszarach poprzemysłowych, obszarach tracących funkcje gospodarcze, obszarach przygranicznych czy obszarach o niskiej dostępności transportowej, w szczególności na terenie Polski wschodniej. W układzie geograficznym zapobieganie marginalizacji musi być ograniczone tylko do wybranych obszarów i koncentrować się na przekształceniach struktur gospodarczych w kierunku gospodarki opartej na wiedzy (GOW), na podniesieniu poziomu rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego, na poprawie dostępu do dóbr i usług publicznych, które wpływają na rozwój potencjałów (takich jak: infrastruktura teleinformatyczna, edukacja, energia, zdrowie, kultura, wybrane usługi komunalne, infrastruktura transportowa) oraz na wzroście konkurencyjności. Szansą dla terytoriów opóźnionych jest wykorzystywanie i wzmacnianie endogenicznych potencjałów dla rozwoju, przy jednoczesnym dostarczaniu egzogenicznych czynników wzrostu gospodarczego przez rozwój ośrodków pełniących funkcje wojewódzkie. ww Zagrożenie marginalizacją dotyczy w zależności od przyczyny różnych terytoriów, charakteryzujących się zróżnicowanymi problemami, w związku z czym wyzwania dla różnego typu terytoriów będą odmienne i w odpowiedzi na nie polityka regionalna prowadzona z poziomu kraju obok działań wspomagających konkurencyjność regionalną (przez wsparcie dla największych obszarów miejskich i rozprzestrzenianie rozwoju na pozostałe obszary) powinna znaleźć dodatkowe instrumenty. Na tej podstawie wyszczególnia się następującego typu wyzwania odnoszące się do problemów skoncentrowanych przestrzennie: a) zapewnienie województwom o najniższym poziomie rozwoju społecznogospodarczego odpowiedniego potencjału do zwiększenia udziału w tworzeniu wzrostu i zatrudnienia Województwa Polski wschodniej: podkarpackie, świętokrzyskie, lubelskie, podlaskie i warmińsko – mazurskie, mimo znaczącej poprawy sytuacji społeczno-gospodarczej na przestrzeni ostatnich Monitor Polski Nr 36 — 1402 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l lat nadal charakteryzują się niskim (najniższym w skali kraju i UE) poziomem rozwoju (PKB per capita wynosi poniżej 80% średniej krajowej), starzejącym się społeczeństwem, niższym niż reszta kraju poziomem wykształcenia, zapóźnieniami infrastrukturalnymi, niskim poziomem warunków życia (w tym dostępu do dóbr i usług), niską produktywnością wszystkich sektorów gospodarki oraz niską dostępnością transportową. Mapa
  30. Średnia wartość PKB per capita w cenach bieżących na poziomie województw w stosunku do średniej krajowej w latach 2004-2007 Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS. Rozwój społeczno-gospodarczy regionów Polski wschodniej nie jest jednolity, występują tam znaczące zróżnicowania wewnątrzregionalne, w szczególności pomiędzy podregionami gdzie poziom rozwoju nie odbiega znacząco od reszty kraju (mapa nr 9), a często je przewyższa (Białystok, Kielce, Lublin, Olsztyn), a resztą województwa. ww Analiza trendów w zakresie wzrostu PKB oraz poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego przeprowadzona na poziomie podregionów (NTS 3) wskazuje, że w każdym z powyższych województw istnieją obszary wzrostu (przede wszystkim miasta wojewódzkie i przylegające do nich obszary zurbanizowane), ale ich rola społeczno-gospodarcza jest zbyt mała, aby w istotny sposób wpływać na sytuację w całym województwie. Uwidacznia to znaczące ograniczenia społeczno-gospodarcze wpływające negatywnie na rozprzestrzenianie procesów wzrostu płynących z obszarów wysoko rozwiniętych na pozostałe obszary. Powoduje to trudności w wykorzystaniu w pełni własnych potencjałów endogenicznych i zasobów, co mogłoby się odbyć w wyniku przeprowadzenia restrukturyzacji (zmiany struktury wytwarzania PKB w kierunku zwiększenia udziału sektorów o większej wartości dodanej, zmiany profilu nauczania, zwiększenia poziomu innowacyjności, podwyższenia jakości zasobów ludzkich). Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 Średnia wartość PKB per capita w cenach bieżących na poziomie podregionów w stosunku do średniej krajowej w latach 2004-2007 w. rcl .go v.p l Mapa
  31. — 1403 — Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS. Problem obszarów o niskim poziomie PKB per capita położonych w pozostałych województwach ma charakter regionalny. W województwach tych (np. mazowieckim i śląskim) lub w ich pobliżu (opolskie) znajdują się obszary miejskie o wystarczającym potencjale, aby przy odpowiedniej polityce ukierunkowanej terytorialnie prowadzonej ze szczebla regionalnego (wspartej odpowiednią koordynacją polityk sektorowych) rozprzestrzeniać na tych obszarach procesy restrukturyzacyjne i rozwojowe. b) zwiększenie perspektyw rozwojowych na zapóźnionych obszarach wiejskich o najgorszych wskaźnikach sytuacji społeczno-gospodarczej i najniższym poziomie dostępu mieszkańców do usług i dóbr warunkujących możliwości rozwojowe ww Pewna grupa obszarów wyznaczona na podstawie kryterium zatrudnienia, funkcji gospodarczych i stopnia rozwoju społecznego na poziomie powiatów charakteryzuje się szczególnie niekorzystnymi wskaźnikami warunkującymi ich możliwości rozwojowe. Należą do nich: bardzo wysoki poziom zatrudnienia w rolnictwie, niska przedsiębiorczość, duży odsetek osób o niskim poziomie wykształcenia i niskich kwalifikacjach zawodowych, niski poziom instytucji publicznych, w tym administracji, niski poziom inwestycji oraz niski poziom wyposażenia infrastrukturalnego. Na niektórych z tych obszarów występuje także zjawisko depopulacji i odpływu osób w wieku produkcyjnym (w tym przede wszystkim kobiet). Są to głównie obszary wiejskie, które nie są w stanie zainicjować rozwoju w oparciu o własne siły ani też nie mogą liczyć, bez prowadzenia odpowiedniej polityki regionalnej, na skorzystanie z impulsów rozwojowych płynących z ośrodków wzrostu. Są one zbyt odległe, funkcje skoncentrowane w istniejącej sieci miast są niewystarczające, zbyt niski jest poziom dochodów własnych, zbyt niski poziom inwestycji w pozarolnicze działy gospodarki. Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 Mapa
  32. Obszary wiejskie gdzie występuje kumulacja negatywnych wskaźników społeczno-gospodarczych wg powiatów51 w. rcl .go v.p l Mapa
  33. Obszary wiejskie gdzie występuje kumulacja negatywnych wskaźników dostępu do usług i dóbr publicznych wg powiatów50 — 1404 — Powiaty wg dostępności do usług publicznych bardzo zła
(43)zła
(56)średnia
(153)zadow alająca
(127)Powiaty wg sytuacji społeczno-gospodarczej bardzo zła
(52)zła
(75)średnia
(67)zadow alająca
(185)Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS, Państwowej Komisji Wyborczej oraz Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk (IGiPZ PAN). Z analizy wynika, że obszary wiejskie o najgorszym dostępie do dóbr i usług publicznych (mapa nr 10) znajdują się na terenie całego kraju i nie są silnie skoncentrowane przestrzennie. Większa koncentracja przestrzenna występuje natomiast w przypadku powiatów o niekorzystnych wskaźnikach społeczno-gospodarczych. Słaby bądź utrudniony dostęp mieszkańców obszarów wiejskich do dóbr i usług publicznych stanowi trwałą przeszkodę w rozwoju tych terenów. Brak wystarczającej opieki medycznej wpływa negatywnie na zdrowotność mieszkańców, a co za tym idzie na konkurencyjność zasobów pracy. Niewystarczająca jakość infrastruktury edukacyjnej i niski poziom edukacji powoduje spadek jakości kapitału ludzkiego i radykalnie zmniejsza szanse uczniów z tych 50 ww Mapa nr 10 wskazuje obszary wiejskie cechujące się najgorszymi wskaźnikami dostępu do usług i dóbr publicznych. Najciemniejszym kolorem oznaczone zostały powiaty, dla których występuje co najmniej 6 z 9 niekorzystnych zjawisk: odsetek dzieci w wieku lat 3-5 objętych wychowaniem przedszkolnym (przedszkola, punkty i zespoły przedszkolne) poniżej 50%; średnie wyniki egzaminu gimnazjalnego w części matematyczno-przyrodniczej w 2008 r. co najmniej 15% niższe od średniej krajowej; liczba uczniów szkół podstawowych i gimnazjów przypadająca na 1 komputer z dostępem szerokopasmowym w 2008 r. co najmniej 20% większa od średniej krajowej; odsetek ludności korzystającej z kanalizacji w 2008 r. poniżej 50%; udział odpadów poddanych odzyskowi w ilości odpadów wytworzonych w ciągu roku
(2008)poniżej 50%; liczba lekarzy na 10000 mieszkańców w 2008 r. co najmniej 50% mniejsza od średniej krajowej; liczba osób przypadających na 1 zakład opieki ambulatoryjnej w 2008 r. co najmniej 40% większa od średniej krajowej; zgony niemowląt na 1000 urodzeń żywych powyżej średniej krajowej w 2006 r.; średnia liczba uczestników imprez w domach i ośrodkach kultury, klubach i świetlicach w latach 2003- 2007 na 1 mieszkańca poniżej średniej krajowej. 51 Mapa nr 11 (najciemniejszy odcień) wskazuje te powiaty o najgorszych wskaźnikach sytuacji społeczno-gospodarczej, dla których występuje co najmniej 6 z 11 niekorzystnych zjawisk: gęstość zaludnienia (średnia z lat 2006-2008) poniżej 100 osób na km2; wskaźnik efektywności migracji międzypowiatowych brutto niższy od - 20, wskaźnik feminizacji w grupie 20-29 lat (liczba kobiet na 100 mężczyzn) - średnia z lat 2006-2008 niższa niż 94%; udział bezrobotnych zarejestrowanych w liczbie ludności w wieku produkcyjnym - średnia w latach 2006-2008 powyżej 150 % średniej krajowej; odsetek pracujących w rolnictwie (średnia w latach 2006-2008) powyżej 50%; odsetek zatrudnionych w usługach nierynkowych wśród zatrudnionych w usługach – średnia w latach 2006-2008 co najmniej 50% wyższa od średniej krajowej; liczba prywatnych spółek handlowych na 1000 ludności w wieku produkcyjnym, średnia w latach 2006-2008 poniżej 30% średniej krajowej; udział gospodarstw nierynkowych w ogóle gospodarstw rolnych w 2002 r. powyżej 75%; udział mieszkańców z wykształceniem podstawowym w grupie 13 i więcej lat w 2002 r. powyżej 120% średniej krajowej; odległość czasowa do miasta wojewódzkiego powyżej 90 minut, frekwencja w wyborach samorządowych w 2006 r. niższa niż 45%. Monitor Polski Nr 36 — 1405 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l terenów na podejmowanie atrakcyjnych, nowoczesnych kierunków studiów warunkujących konkurencyjność na rynku pracy. Niewielki udział dzieci uczestniczących w wychowaniu przedszkolnym już od początku procesu edukacji obniża dalsze perspektywy edukacyjne. Niska jakość życia spowodowana utrudnionym dostępem do usług publicznych (w tym dot. infrastruktury wodno-kanalizacyjnej czy gospodarki odpadami) lub ich niewystarczającą jakością powoduje gwałtowne procesy depopulacyjne na obszarach wiejskich, powstawanie problemów społecznych na dużą skalę (bezrobocie, bierność społeczna) oraz ich dalszą marginalizację gospodarczą i społeczną. Zapewnienie dostępu do dóbr i usług publicznych oraz podnoszenie ich jakości warunkuje rozwój obszarów wiejskich, szczególnie położonych peryferyjnie. Mapa nr 11 wykazuje obszary wiejskie o niekorzystnych wskaźnikach, stanowiące dużo bardziej zwarte strefy aniżeli w przypadku dostępu do usług publicznych. Strefy te koncentrują się na terenie wschodniej Polski (w tym na również północy i południu województwa mazowieckiego), w województwie kujawsko-pomorskim oraz na obszarze województwa zachodniopomorskiego. Problemy społeczne i gospodarcze występują łącznie na znacznym obszarze terenów wiejskich województw wschodniej i północnej Polski. Zapóźnienie gospodarcze (bezrobocie, słabe wskaźniki przedsiębiorczości, nadmierne zatrudnienie w nieefektywnym rolnictwie) powoduje wiele problemów społecznych (np. depopulację) i przeciwnie – problemy społeczne (niski poziom wykształcenia, zaburzona struktura ludności) są przyczyną dalszej degradacji gospodarczej. Przełamanie tego stanu możliwe jest zatem jedynie przez jednoczesne oddziaływanie na sferę społeczną i gospodarczą. Wyzwaniem polityki regionalnej w kontekście zapewnienia spójności terytorialnej i najlepszego wykorzystania potencjałów wszystkich terytoriów Polski, jest zatem podjęcie takich działań (na poziomie regionalnym) na obszarach wiejskich o najsłabszych perspektywach rozwojowych, które spowodują zmniejszenie zróżnicowań (w stosunku do średniej krajowej oraz do sytuacji w miastach) poziomu dostępu do usług (edukacyjnych, zdrowotnych, kultury, transportowych, doradztwa biznesowego) i podstawowych dóbr (lokalna infrastruktura transportowa, infrastruktura służąca bezpośrednim inwestycjom w pozarolnicze działy gospodarki) warunkujących włączenie się mieszkańców tych obszarów w procesy rozwojowe. Tak rozumiane wyzwanie implikuje także pełne zintegrowanie polityki wobec obszarów wiejskich z głównym nurtem polityki regionalnej.
  1. c)przeciwdziałanie zagrożeniu utraty dotychczasowych funkcji gospodarczych niektórych obszarów miejskich i innych obszarów społeczno- ww Analizy wskazują, że istnieją obszary miejskie (Szczecin, Łódź) oraz zurbanizowane obszary poprzemysłowe (w większości położone na obszarze Konurbacji Górnośląskiej), które na przestrzeni ostatnich lat mimo wysokiego wzrostu gospodarczego w Polsce i jego koncentracji w największych obszarach miejskich rozwijają się wolniej lub też nie rozwijają się wcale (ich ludność ubożeje, a nakłady inwestycyjne maleją). Zjawisko to jest szczególnie widoczne na przykładzie Szczecina, gdzie na przestrzeni 7 lat zmiana PKB per capita nie przekroczyła 30 %, przy średniej krajowej wnoszącej prawie 59%. W mniejszej skali przestrzennej problem koncentracji zjawisk ubóstwa, patologii społecznych, utraty funkcji ekonomicznych dotyczy także dzielnic położonych w innych miastach, nawet tych najbardziej dynamicznych. Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 Zmiana PKB per capita w wybranych podregionach w latach 2000-2007 w. rcl .go v.p l Wykres 2. — 1406 — Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS. ww Utrata dotychczasowych funkcji społeczno-gospodarczych obszarów miejskich i innych obszarów prowadzi do ich degradacji i wynika z kumulacji negatywnych zjawisk gospodarczych (niski poziom przedsiębiorczości, bezrobocie, niska jakość infrastruktury technicznej) i społecznych (niski dostęp do usług publicznych, depopulacja, niska aktywność środowisk lokalnych). Jak wskazuje mapa nr 12, miasta tworzące grupę z najliczniejszymi problemami zlokalizowane są głównie w północnej i środkowej części województwa śląskiego oraz w południowej części województwa łódzkiego. Grupę uzupełniają Puławy, Jelenia Góra, Włocławek, Tarnów, Częstochowa oraz Przemyśl i Kalisz. W grupie, w której sytuacja jest najlepsza jest 5 obecnych miast wojewódzkich Warszawa, Olsztyn, Rzeszów oraz Gorzów Wielkopolski i Zielona Góra, kilka byłych stolic województw oraz miasta znajdujące się w pobliżu aglomeracji. Monitor Polski Nr 36 — 1407 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Mapa 12. Miasta, gdzie występuje koncentracja negatywnych zjawisk społecznogospodarczych Źródło: Analiza obszarów i propozycja kierunków strategicznej interwencji wobec miast i innych obszarów tracących dotychczasowe funkcje społeczno-gospodarcze, W. Dziemianowicz, J. Łukomska, Geoprofit, grudzień 2009 r. Wyzwaniem dla polityki regionalnej w odniesieniu do tej sytuacji jest znalezienie odpowiednich do skali wyzwań instrumentów wspomagania powrotu na ścieżkę wzrostu dużych obszarów miejskich, jak i wspomagania kompleksowej rewitalizacji i restrukturyzacji społecznogospodarczej obszarów w mniejszych skalach przestrzennych. Tak rozumiane wyzwanie zakłada także włączenie w główny nurt polityki regionalnej działań tradycyjnie utożsamianych z polityką miejską.
  2. d)zwiększanie potencjału rozwojowego i przeciwdziałanie marginalizacji obszarów przygranicznych ww Obszary przygraniczne są tradycyjnym obszarem zainteresowań polityki regionalnej ze względu na ich specjalną rolę, zarówno w procesach rozwojowych, jak i politycznych. Z punktu widzenia wykorzystania potencjału ekonomicznego tych obszarów można zauważyć, że obszary przygraniczne gdzie znikają ograniczenia w przepływie dóbr, osób, kapitałów i usług (w szczególności obszary sąsiadujące z Niemcami, Czechami i Słowacją) uzyskują nowe pozytywne bodźce stymulujące wzrost gospodarczy, rozwój przedsiębiorczości, współpracę międzynarodową, wymianę doświadczeń i dobrych praktyk. Jednak z drugiej strony narażone są na zjawiska negatywne, związane z niską krajową dostępnością terytorialną, różnicami kulturowymi, społecznymi oraz zjawiskiem drenażu endogenicznych potencjałów regionalnych przez zagraniczne regiony charakteryzujące się wysokim poziomem konkurencyjności, chociażby w zakresie usług publicznych, czy też płac. Zjawisko to jest szczególnie widoczne w województwach Polski zachodniej gdzie bliskość Niemiec i Berlina stwarza ogromne szanse rozwojowe, jak i zagrożenia. Uzasadnia to prowadzenie działań ukierunkowanych na zmniejszanie barier, zwiększanie współpracy gospodarczej, dialogu politycznego i Monitor Polski Nr 36 — 1408 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l międzykulturowego oraz zwiększanie konkurencyjności i atrakcyjności zarówno w wymiarze ekonomicznym, jak i społecznym regionów przygranicznych pozwalającej na pełne wykorzystanie endogenicznych potencjałów. Szczególnym wyzwaniem polityki regionalnej pozostaje sytuacja na obszarach położonych wzdłuż granic z państwami nie będącymi członkami UE: Rosji (obwodu Kaliningradzkiego), Białorusi i Ukrainy. Obszary położone wzdłuż tych granic charakteryzują się niskim poziomem wskaźników społeczno-gospodarczych m.in. ze względu na peryferyjne położenie względem krajowych ośrodków wzrostu i brak możliwości (ze względu na trudności formalne wynikające z istnienia granicy) wykorzystania swojego potencjału gospodarczego w oparciu o powiązania społeczno-gospodarcze z regionalnymi ośrodkami wzrostu. Polityka regionalna w tym przypadku nie może zastąpić rozwiązań politycznych, ale należy zauważyć, że jej rola na tych obszarach powinna polegać na łagodzeniu ich peryferyjności i wspieraniu rozwoju funkcji pozagospodarczych, co w dłuższym okresie ma przygotować grunt pod intensyfikację współpracy gospodarczej. ww Mapa 13. Obszary przygraniczne Źródło: Opracowanie własne MRR we współpracy z IGiPZ PAN (P. Śleszyński). Monitor Polski Nr 36
  3. e)— 1409 — Poz. 423 zwiększenie dostępności transportowej do miast wojewódzkich w. rcl .go v.p l W przypadku niektórych obszarów Polski niska dostępność komunikacyjna w szczególności do miast wojewódzkich, gdzie występuje koncentracja funkcji społeczno-gospodarczych oraz gdzie umiejscowione są najważniejsze władze rządowe i samorządowe jest jedną z najważniejszych barier rozwojowych. Ograniczona dostępność transportowa w znaczący sposób zmniejsza możliwości rozprzestrzeniania procesów rozwojowych z obszarów będących motorami wzrostu do obszarów słabiej rozwijających się i utrudnia niwelowanie procesów marginalizacji. ww Nowoczesna infrastruktura transportowa powinna być traktowana jako jeden z ważniejszych czynników stymulujących wzrost gospodarczy i umożliwiających rozprzestrzenianie procesów rozwojowych. Natomiast wieloletnie zaniedbania w obszarze infrastruktury transportowej zarówno drogowej, jak i kolejowej spowodowały, że znaczna część obszarów Polski charakteryzuje się niską dostępnością transportową. Jak pokazują mapy 14 i 15, najgorzej skomunikowane z miastami wojewódzkimi zarówno za pomocą transportu drogowego, jak i kolejowego są obszary środkowego Pomorza, Polski północno-wschodniej, obszary górzyste Polski południowej oraz Lubelszczyzna i Podlasie. Mapa 14. Obszary o najniższej dostępności drogowej do miast wojewódzkich wg powiatów Źródło: Opracowanie własne MRR we współpracy z IGiPZ PAN (P. Śleszyński). Monitor Polski Nr 36 — 1410 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Mapa 15. Obszary o najniższej dostępności kolejowej do miast wojewódzkich wg powiatów Źródło: Opracowanie własne MRR we współpracy z IGiPZ PAN (P. Śleszyński). ww Ze względu na znaczenie dostępności transportowej do miast wojewódzkich dla rozwoju regionalnego, w tym dla umożliwienia rozprzestrzeniania procesów rozwojowych do obszarów słabiej rozwijających się, polityka regionalna pełni istotną rolę w koordynowaniu wielostronnych działań podejmowanych zarówno w skali kraju w ramach polityki transportowej, jak również wewnątrz regionów. Koordynacja działań w tym zakresie w ramach polityki regionalnej powinna zwiększyć efektywność działań podejmowanych w ramach polityki transportowej przez osiągane efekty synergii. 3. Zwiększenie potencjału do tworzenia, dyfuzji i absorpcji innowacji. W dobie globalizacji rośnie znaczenie technologii i innowacji, jako głównych czynników, które decydują o pozycji konkurencyjnej regionu. Ośrodki wzrostu mogą wywierać pozytywny wpływ na obszary słabiej rozwinięte przez efekt dyfuzji innowacji, powodując jednocześnie zmianę specjalizacji regionów opierających się na tradycyjnych czynnikach konkurencyjności na rzecz czynników innowacyjnych. Wzrost znaczenia innowacji jako czynnika w głównej mierze decydującego o pozycji konkurencyjnej kraju i regionu powoduje, że niezwykle istotnym elementem dla rozwoju konkurencyjności polskich regionów jest zapewnienie wysokiego i stabilnego poziomu innowacji i Monitor Polski Nr 36 — 1411 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l stworzenie niezbędnych warunków do jej absorpcji. Choć kluczowe znaczenie dla realizacji tego wyzwania ma przede wszystkim skutecznie prowadzona polityka na rzecz B+R, to polityka regionalna może wpływać na tworzenie warunków w regionach do tworzenia, dyfuzji i absorpcji innowacji. Tworzenie innowacji Poziom innowacyjności Polski jest niższy niż średni w krajach UE. Według European Innovation Scoreboard52 (EIS 2009) Polska znajduje się na 23 miejscu wśród państw członkowskich pod względem innowacyjności i zajmuje pozycję za Maltą, Węgrami i Słowacją, a przed Litwą, Rumunią, Łotwą i Bułgarią. Niski poziom innowacyjności jest efektem przeznaczania przez Polskę stosunkowo niewielkich środków na działalność B+R (w relacji do PKB zaledwie 0,58%, ponad 3-krotnie mniej niż średnio w UE-27), co wynika ze znacznego uzależnienia od finansowania budżetowego oraz niskiego udziału wydatków sektora przedsiębiorstw. Przeważająca część nakładów na B+R i zatrudnienie w tej sferze koncentruje się w kilku ośrodkach (położonych na terenie województwa mazowieckiego, wielkopolskiego, małopolskiego, śląskiego i dolnośląskiego – ponad 70% nakładów w skali całego kraju), generujących największy wzrost, a co czwarty patent na wynalazek w kraju jest udzielany w województwie mazowieckim. W niektórych województwach o niższym potencjale B+R (kujawsko-pomorskie, lubuskie, podkarpackie, podlaskie, warmińskomazurskie, zachodniopomorskie) istotną rolę w jego finansowaniu odgrywają środki UE, jednak w skali kraju ich znaczenie jest niewielkie. Odzwierciedleniem tych procesów jest przestrzenny rozkład uczestniczenia polskich zespołów badawczych w realizacji Programów Ramowych UE. Słabości B+R sprawiają, że pod względem wynalazczości Polska wyraźnie ustępuje ogółowi krajów UE. ww Na poziom innowacyjności polskich regionów istotny wpływ ma m.in. napływ inwestycji zagranicznych, które pośrednio służą transferowi wiedzy i nowoczesnych praktyk zwiększając poziom innowacyjności i konkurencyjności, zarówno w wymiarze międzynarodowym, krajowym, jak i regionalnym. Udział nowych inwestycji zagranicznych koncentruje się w najbardziej konkurencyjnych pod względem ekonomicznym regionach Polski - w województwach mazowieckim, małopolskim, śląskim i dolnośląskim. Województwo wielkopolskie, mimo dużej ilości inwestycji z udziałem kapitału zagranicznego, zanotowało ich ujemne saldo powstawania, co jest związane z relatywnie niskim poziomem wzrostu produktywności. Regiony Polski wschodniej, za wyjątkiem województwa podkarpackiego i lubelskiego, zanotowały najniższy poziom wzrostu nowych inwestycji zagranicznych, przy jednoczesnej niskiej liczbie nowopowstałych przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego w stosunku do reszty regionów Polski. 52 European Innovation Scoreboard
(2009)- jest narzędziem opracowanym na zlecenie KE w ramach Strategii Lizbońskiej, którego celem jest porównawcza analiza poziomu innowacyjności w krajach UE. Monitor Polski Nr 36 — 1412 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Mapa
  1. Uczestnictwo polskich zespołów badawczych w VI Programie Ramowym Wspólnoty Europejskiej (liczba zespołów badawczych oraz wartość przyznanych grantów w mln euro)53 wg województw Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie danych Krajowego Punktu Kontaktowego Programów Badawczych UE oraz Potencjalne metropolie, ze szczególnym uwzględnieniem Polski wschodniej, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN (red. Z. Makieła), Warszawa 2009 r. ww Przestrzenna koncentracja ośrodków atrakcyjnych dla działalności zaawansowanej technologicznie zależy przede wszystkim od preferencji jednostek zdolnych do kreowania innowacji, które podejmując decyzję lokalizacyjną biorą pod uwagę regiony o najwyższym potencjale do rozwoju i absorpcji innowacji. Jak wskazują powyższe dane, ośrodki innowacji koncentrują się w bardziej rozwiniętych regionach, w tym na obszarach miejskich, w których skoncentrowana jest przeważająca część infrastruktury oraz kadry badawczo-rozwojowej. Ośrodki te kształcą jednocześnie specjalistów zasilających lokalny rynek pracy. Ponadto, duże miasta oferują dobre warunki życia i tworzą atmosferę sprzyjającą kreatywności. 53 Program Ramowy Badań i Rozwoju Technicznego (
  2. PR) sprzyja wykorzystaniu europejskich sieci badawczo-naukowych do uczynienia z Unii Europejskiej najbardziej dynamicznej i konkurencyjnej na świecie gospodarki opartej na wiedzy. 6 PR jest głównym instrumentem UE służącym do finansowania badań w Europie. Program ten, zaproponowany przez Komisję Europejską i przyjęty 3 czerwca 2002 roku przez Radę Ministrów i Parlament Europejski, został otwarty dla publicznych i prywatnych, małych i dużych podmiotów przez okres czterech lat, od końca 2002 roku do końca 2006 roku. Monitor Polski Nr 36 — 1413 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Mapa
  3. Atrakcyjność inwestycyjna podregionów dla działalności zaawansowanej technologicznie (2009 r.) Źródło: Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów 2009 r., Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2009 r. ww W odniesieniu do przeprowadzonej analizy wyzwaniem polityki regionalnej jest dalsze wspieranie koncentracji potencjału tworzenia innowacji w najsilniejszych polskich ośrodkach wzrostu, względem innych regionów i metropolii w UE i na świecie, przez uruchomienie trwałych procesów rozwojowych. Szczególny nacisk powinien być położony na wzrost finansowania B+R przez sektor prywatny, co sprzyjać będzie tworzeniu właściwych warunków dla kooperacji jednostek naukowych z przedsiębiorcami oraz kierowanie zwiększonych środków na badania stosowane, co poprawi efektywność aplikacyjną i wdrożeniową badań naukowych w Polsce. Dyfuzja innowacji Wspieranie innowacyjności powinno być jednym z podstawowych filarów polityki regionalnej biorąc pod uwagę światowe wyzwania związane z postępującym procesem globalizacji i wzrastającym znaczeniem konkurencyjności i innowacyjności. Innowacje regionalne przebiegają pod wpływem sił zewnętrznych i poprzez różne interakcje mogą przenieść się na regiony peryferyjne czy słabiej rozwinięte. Dlatego rozwój innowacji musi być ściśle powiązany z procesem jej rozprzestrzeniania do różnych regionów oraz do różnych dziedzin gospodarki (rynków) i przedsiębiorstw. Bez procesów dyfuzji nie byłoby szerszego ekonomicznego oddziaływania i efektów ekonomicznych innowacji. Monitor Polski Nr 36 — 1414 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l W czasie rozprzestrzeniania się innowacji może następować proces uczenia się i podnoszenia poziomu wiedzy zarówno przez pojedyncze podmioty jak i całe struktury gospodarcze i przestrzenne tym samym potęgując proces dyfuzji innowacji. Podniesienie efektywności dyfuzji może następować dzięki wdrożeniu nowych technik i sposobów przekazywania informacji, przede wszystkim jednak przez zwiększenie współpracy oraz synergii realizowanych działań pomiędzy najsilniejszymi ośrodkami wzrostu i innowacji, a ośrodkami słabszymi, jak również pomiędzy szczeblem regionalnym i centralnym. Obecnie jednak w Polsce procesy dyfuzji innowacji są ograniczone, co wynika z braku kooperacji i synergii realizowanych działań pomiędzy poszczególnymi podmiotami. W tym kontekście polityka regionalna powinna stanowić platformę, w ramach której rozwijana będzie synergia i współpraca na rzecz innowacyjności, jednocześnie wzmacniająca zdolność regionów do dyfuzji innowacji zarówno organizacyjnych, marketingowych jak i technologicznych oraz upowszechniająca innowacje w zakresie zarządzania polityką rozwoju regionalnego. Absorpcja innowacji Obecnie głównymi impulsami rozwojowymi, oprócz występowania zasobów materialnych, są innowacje oraz zdolność ich wykorzystania, tkwiące w kapitale ludzkim i kapitale społecznym. Możliwości trwałego rozwoju regionów peryferyjnych uzależnione są w dużym stopniu od zdolności do absorpcji innowacji i umiejętnego kierowania i zarządzania procesami rozwojowymi. Dotyczy to przede wszystkim tych regionów Polski, których gospodarka charakteryzuje się tradycyjną, bądź rolniczą strukturą, niskim poziomem dostępu do dóbr i usług publicznych oraz nieefektywnie funkcjonującym systemem kształcenia54, tj. w szczególności obszarów Polski wschodniej. Ogranicza to możliwości zwiększania przewag konkurencyjnych istotnych z punktu widzenia rozwoju innowacyjności (wykwalifikowane zasoby pracy, dostępność terytorialna, transfer wiedzy itp.) oraz możliwości do absorpcji innowacji. W rezultacie poziom konkurencyjności tych regionów jest niski, co przekłada się na inwestycje, tworzenie miejsc pracy w sektorach o największej wartości dodanej itp. Kluczowym aspektem interwencji polityki regionalnej na obszarach peryferyjnych jest ukierunkowanie odpowiednich działań mających wspierać rozwój i absorpcję innowacji, przy wykorzystaniu odpowiednich potencjałów regionalnych. Działania muszą się koncentrować na rozwoju czynników determinujących przekształcenia struktury gospodarczej na rzecz innowacyjności, takich jak: zwiększenie efektywności kształcenia, zwiększenie aktywności społecznej oraz zwiększenie dostępności terytorialnej i mobilności wahadłowej. Przekształcenie regionów w regiony innowacyjne wymaga także konsolidacji lokalnych i regionalnych systemów innowacji, skoncentrowanych na komparatywnych przewagach regionów, potencjale i aktywności sektora prywatnego. W tym kontekście wyzwaniem polityki regionalnej jest budowanie potencjału do absorpcji innowacji przy jednoczesnym wykorzystaniu potencjałów regionalnych. ww
  4. Przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym oraz pełniejsze wykorzystanie zasobów pracy. Trendy i prognozy dotyczące zjawisk demograficznych, jak i obecne przepisy regulujące kwestie świadczeń socjalnych w zakresie emerytur, rent itp. mają podstawowe znacznie dla perspektyw rozwojowych Polski także w wymiarze przestrzennym. Do czynników mających największe konsekwencje dla polityki regionalnej należą w odniesieniu do sytuacji demograficznej: niski poziom dzietności, wysoki udział osób w wieku poprodukcyjnym, negatywne trendy migracyjne oraz niska aktywność zawodowa pokolenia seniorów. Szacuje się, że w następstwie negatywnych zjawisk demograficznych do 2020 r. zmniejszy się liczba ludności w ok. 1/3 regionów europejskich. Większość tych regionów położona jest w 54 Słabsze wyniki egzaminów zewnętrznych, rzadsza sieć szkół i przedszkoli. Monitor Polski Nr 36 — 1415 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l nowych państwach członkowskich Europy Środkowej i Wschodniej, we wschodnich Niemczech, południowych Włoszech i północno-zachodniej Hiszpanii. Polska na tle innych krajów UE jest szóstym, najbardziej ludnym, jednocześnie charakteryzującym się najniższym wśród krajów europejskich poziomem dzietności (1,27 w roku 2006, wobec 1,51 średniej UE). Co więcej, zjawisko to jest wyraźnie zróżnicowane na obszarach wiejskich i miejskich: w miastach obserwować będziemy nieustanny ubytek ludności natomiast na obszarach wiejskich nastąpi on dopiero po 2020 roku. W skali całego kraju w konsekwencji niskiej dzietności do roku 2030 nastąpi ubytek ok. 1,3 mln osób. Mapa
  5. Gęstość zaludnienia i zmiany ludnościowe w podregionach w latach 2000 2008 ww Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS. Monitor Polski Nr 36 — 1416 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Mapa
  6. Indeks podatności na zmiany demograficzne na poziomie NTS 2 (prognoza do roku 2020)55 ww Źródło: Ocena przyszłych wyzwań regionów UE – Wyzwania demograficzne dla Europejskich Regionów. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej, KE, listopad 2008 r., SEC
(2008)2868 final. 55 Indeks na bazie szacunkowego udziału ludności w wieku 65 lat i więcej w całości populacji, udziału ludności w wieku produkcyjnym w całości populacji oraz spadku liczby ludności do 2030 roku. Monitor Polski Nr 36 — 1417 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Mapa
  1. Prognoza zmian ludnościowych Polski do roku 2030 wg województw Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie prognozy GUS. Niskiemu poziomowi dzietności towarzyszyć będą trendy związane ze starzeniem się społeczeństwa wynikające m.in. z wydłużenia przeciętnego trwania życia, spowodowanego rozwojem medycyny i zwiększeniem dostępu do usług medycznych. Wyraźnie uwidoczniony zostanie podział na obszary miejskie i wiejskie: na obszarach wiejskich, gdzie dostęp do usług medycznych i opiekuńczych jest ograniczony, trend ten będzie słabszy niż na obszarach miejskich. ww Istotnym elementem wpływającym na potencjał zasobów pracy jest emigracja, która nasiliła się szczególnie po wstąpieniu Polski do UE w 2004 r. i dotyczyła całej Polski (kolejna fala emigracja zagranicznej pojawić się może po roku 2011, kiedy to otwarty zostanie rynek pracy Niemiec). W 2008 r. najwięcej osób pracujących za granicą wyjechało z województw: podkarpackiego (z 14,7% gospodarstw domowych) i opolskiego (z 13,7%) oraz zachodniopomorskiego (z 10,2% gospodarstw domowych). Względnie najmniejszy odsetek gospodarstw domowych, z których ktoś pracuje poza granicami kraju, był natomiast w województwie mazowieckim (3,5%), a średni krajowy odsetek gospodarstw domowych, z których przynajmniej jedna osoba pracowała w 2008 r. za granicą kształtował się na poziomie 7,3 %. O ile we wcześniejszych latach emigracja dotyczyła przede wszystkim osób o niższych kwalifikacjach, obecnie emigrują w większości ludzie młodzi, często lepiej wykształceni. Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 Odsetek gospodarstw domowych, z których przynajmniej jedna osoba pracowała za granicą w 2008 r. wg województw w. rcl .go v.p l Wykres
  2. — 1418 — Źródło: Opracowanie własne na podstawie „Warunki życiowe społeczeństwa polskiego: problemy i strategie”, Centrum Badania Opinii Społecznej, luty 2009 r. Atrakcyjność obszarów miejskich w zakresie perspektyw rozwojowych i wyższego poziomu życia (w tym zwiększonej dostępności do usług publicznych) powoduje, że mimo większego przyrostu naturalnego na obszarach wiejskich na niektórych z nich następuje depopulacja związana z migracją do obszarów miejskich, szczególnie osób młodych w wieku produkcyjnym. W perspektywie długookresowej prowadzić to może do wyludnienia i zwiększenia zapóźnień rozwojowych na obszarach wiejskich. Dotyczy to przede wszystkim obszarów peryferyjnych (zwłaszcza w Polsce wschodniej), gdzie wieś nadal wyludnia się, chociaż w mniejszym stopniu niż w latach wcześniejszych. Saldo migracji na tych obszarach jest na ogół ujemne, a ludność odpływająca ze wsi kieruje się przede wszystkim do dużych miast. Kluczowe jest zarówno podniesienie atrakcyjności regionów wiejskich przez zwiększenie dostępu do dóbr i usług publicznych, jak również zwiększenie mobilności wahadłowej ludności, poprawiające spójność przestrzenną w relacji miasto-wieś. Pozwoli to na zapewnienie przestrzennej równowagi demograficznej w relacji obszary miejskie – obszary wiejskie i doprowadzi do zwiększenia dostępności do niewykorzystanych zasobów pracy, ograniczy negatywne procesy depopulacyjne i zwiększy efekt rozprzestrzeniania procesów rozwojowych z ośrodków wzrostu na pozostałe obszary. ww Polska charakteryzuje się jednym z najniższych w UE poziomów aktywności zawodowej. Najwyższy (ponad 60%) wskaźnik zatrudnienia odnotowuje mazowieckie (dotyczy przede wszystkim Warszawy), a najniższy zachodniopomorskie i kujawsko-pomorskie. Zasoby siły roboczej cechuje niedostateczna mobilność, niekompatybilność struktury podaży i popytu na pracę wg kwalifikacji, niska elastyczność rynku pracy, mała atrakcyjność wielu regionalnych i lokalnych rynków pracy oraz niski średni wiek dezaktywacji zawodowej (59,3 lata). O atrakcyjności tych zasobów decydują przede wszystkim: względnie młoda (na tle krajów UE) i relatywnie wykształcona siła robocza, która wykazuje tendencję do koncentracji w ośrodkach stanowiących siłę napędową rozwoju – dużych miastach. Na czołową pozycję wysuwa się tu Warszawa, chociaż jej przewaga w stosunku do pozostałych dużych miast (szczególnie Poznania, Wrocławia i Krakowa) powoli wydaje się zmniejszać. Monitor Polski Nr 36 Poz. 423 Wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku produkcyjnym w województwach na tle UE-27, w roku 2000, 2004 i 2008 w. rcl .go v.p l Wykres
  3. — 1419 — U E 27 P K uj Do olsk aw l sk noś a l oPo ąsk i m e or s Lu kie be ls Lu kie bu sk Łó ie M dz ało kie p M ols k az ow i e iec O kie Po pols dk kie ar pa c Po kie dl a Po ski m e or sk ie W Św Śl ą ar m ięto skie iń kr sk z o- y sk M ie a Za W zur ch ielk ski e od o ni pol op s om kie or sk ie 70 60 50 40 30 20 10 0 2000 2004 2008 Źródło: Obliczenia własne MRR na podstawie danych Eurostat. (LFS - Labour Force Survey – w Polsce, Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL). Obserwowane w polskich regionach procesy demograficzne zwiększające wskaźnik obciążenia demograficznego, będą się nasilać i doprowadzą do sytuacji, w której nie będzie odpowiedniego potencjału ludzkiego odpowiadającego na potrzeby przyszłego rynku pracy. Należy oczekiwać, że negatywne trendy demograficzne nasilą się w Polsce po roku 2020, co będzie wymagało uwzględnienia w ramach aktywnej interwencji przede wszystkim ze szczebla krajowego, ale i regionalnego. ww Wyzwaniem dla polityki państwa jest z jednej strony zachęcanie do pozostania w kraju wykwalifikowanych pracowników, z drugiej strony natomiast zachęcenie do powrotu osób, które wyemigrowały i zdobyły wiedzę oraz doświadczenie pracując poza granicami kraju. Odwrócenie trendów może okazać się trudne do osiągnięcia, dlatego wyzwaniem polityki regionalnej jest ich niwelowanie przez aktywizację zawodową pokolenia seniorów, uczenie się przez całe życie i wydłużenie okresu aktywności zawodowej, zwiększenie mobilności zawodowej i wprowadzenie zachęt do powrotu z emigracji. Dla osiągnięcia tych celów konieczne jest również promowanie i stosowanie elastycznych form organizacji i czasu pracy, rozwijanie usług sprzyjających godzeniu obowiązków zawodowych z rodzinnymi, polepszenie dostępu do usług opieki zdrowotnej. Polityka regionalna może wspierać te działania, dążąc między innymi do równoważenia efektów „wypłukiwania” zasobów pracy przyciąganych przez najsilniejsze w kraju ośrodki wzrostu i utrzymanie zrównoważonej struktury demografii w przestrzeni kraju, w szczególności na obszarach sąsiadujących z biegunami wzrostu (będących „szczególnie narażonymi” na efekt wysysania zasobów regionalnych), w których istnieją niewykorzystane potencjały rozwojowe i warunki dla skorzystania z efektu rozprzestrzeniania procesów rozwojowych.
  4. Poprawa jakości zasobów pracy. Dla zwiększenia konkurencyjności polskich regionów niewystarczające będzie zapewnienie odpowiadającej potrzebom rynku pracy liczby „rąk do pracy”, ale także niezbędne będzie zapewnienie odpowiednich zasobów pracy o wysokich kwalifikacjach, które będą w stanie zarówno tworzyć potencjał innowacyjny, jak i efektywnie zwiększać poziom jego absorpcji. Diagnoza wykazuje, że polskie regiony - oprócz problemów demograficznych - borykają się również z problemami związanymi z niską jakością zasobów pracy w stosunku do wysoko rozwiniętych kadr krajów UE. Monitor Polski Nr 36 — 1420 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Chociaż ma miejsce wzrost powszechności wykształcenia wyższego w Polsce (w ostatnim 10leciu wzrost liczby osób z wyższym wykształceniem o blisko połowę) nadal niski jest odsetek populacji z wykształceniem wyższym - 16,5% (w 2008 r.), tj. na poziomie zbliżonym do Węgier i nieznacznie wyższym niż w Czechach, czy na Słowacji. Jednocześnie infrastruktura szkolnictwa wyższego wykazuje wyraźną koncentrację w obszarach miejskich. Prognozy pokazują, że liczba studentów, mimo obecnego wzrostu56, zmniejszy się do roku 2020, przy towarzyszącym bardzo poważnym wzroście zróżnicowań regionalnych i koncentracją w największych obszarach miejskich. Wykres
  5. Udział populacji w wieku produkcyjnym (15-64 lat) posiadającej wyższe wykształcenie wg województw ww Źródło: BAEL (2008 r.). 56 M.in. na skutek rozpoczynania nauki w szkołach wyższych przez młodzież niżu demograficznego końca lat 90-tych XX wieku. Monitor Polski Nr 36 — 1421 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l Mapa
  6. Procentowy udział osób z wyższym wykształceniem w stosunku do całości populacji w wieku 25-64 lat na poziomie NTS 2 (prognoza 2020 r.) ww Źródło: Ocena przyszłych wyzwań regionów UE - Wyzwania demograficzne dla Europejskich Regionów . Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej, KE, listopad 2008 r., SEC
(2008)2868 final. Również dostępność i jakość usług edukacyjnych na poziomie wychowania przedszkolnego jest niska. Mimo systematycznego wzrostu liczby dzieci nim objętych, Polska zajmuje jedno z ostatnich miejsc w rankingu krajów europejskich, ze znacznym zróżnicowaniem zjawiska między miastem i wsią: w roku szkolnym 2007/2008 wychowaniem przedszkolnym objęto 59,4% dzieci w wieku 3-6 lat, (75,2% dzieci w miastach, a 39,0% na wsi), a jeszcze mniejszy udział mają dzieci w wieku 3-5 lat (zaledwie 47,3%)
  1. Dostępność i jakość usług edukacyjnych na poziomie podstawowym i gimnazjalnym wykazuje nieznaczne zróżnicowanie regionalne, jednak na wsi przypada mniej uczniów na nauczyciela niż w miastach. Następuje poprawa warunków nauczania: 57 Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2007/2008, GUS, Warszawa 2008, str. 33-
  2. Monitor Polski Nr 36 — 1422 — Poz. 423 w. rcl .go v.p l wzrost powszechności nauczania języka angielskiego jako przedmiotu o

🔗 Do źródła urzędowego

Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.