CHFEP A-3780/22-72 Doc. pari. n-8' et ~ Chambre des fonctionnaires et employés publics L _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _......._ _ _ _ _ _ _- _ _ _ _ _ _ _W.iillllli:aii.- A V][§ du 15 novembre 2022 sur le projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2023; le projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2022-2026; les projets de règlements grand-ducaux d'exécution y relatifs S. 0 .M.. M ..A. I.. R ..E I. L'environnement économique .................................................................................. 1 1. Prévisions économiques internationales ................................................................ . 2. Prévisions économiques européennes .................................................................... 4 3. Prévisions économiques nationales ......................................................................... 7 II. L'état de l'économie nationale ............................................................................... 11 1. La situation des finances publiques ...................................................................... 11 2. La soutenabilité des finances publiques ............................................................... 13 3. La dette publique ..................................................................................................... 15 4. La programmation financière pluriannuelle ........................................................ 20 III. Le projet de budget de l'État pour l'exercice 2023 ........................................... 25 1. Les grandes lignes budgétaires pour 2023 et au-delà ......................................... 25 2. Les mesures principales du projet de budget ....................................................... 28

1. a)La politique fiscale .............................................................................................. 29
2. b)Les mesures dans les domaines social et familial ........................................... 32
3. c)Les efforts en matière de logement ................................................................... 34
4. d)Les investissements pour l'environnement et la transition énergétique ....... 3 6
5. e)L'accélération de la digitalisation ..................................................................... 3 8
6. t)Les investissements dans l'économie et les infrastructures publiques ......... 39
7. g)Le déploiement de la défense ............................................................................ 40 3. Les investissements dans la fonction publique .................................................... 41
8. a)Les mesures principales projetées ..................................................................... 41
9. b)La nécessité de disposer d'une fonction publique forte ................................. 41 IV. Des réformes importantes à entamer .................................................................... 42 1. La nécessité de réorienter la politique .................................................................. 43
10. a)Les contradictions en matière énergétique et alimentaire .............................. 43
11. b)Le détachement politique de la population ...................................................... 48
12. c)Le démantèlement de la liberté syndicale ........................................................ 52
13. d)Pour une réorientation de la politique budgétaire au niveau national .......... 53 2. La nécessité de lutter contre les inégalités sociales ............................................ 56
14. a)L'accroissement des inégalités sociales ........................................................... 56
15. b)Des mesures pour contrarier les inégalités et maintenir le pouvoir d'achat . 63 V. Synthèse ........................................................................................................................ 68 Par neuf dépêches du 12 octobre 2022, Madame la Ministre des Finances a demandé l'avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics sur les projets de lois et de règlements grand-ducaux spécifiés à l'intitulé. Ces textes appellent les remarques suivantes de la part de la Chambre. I. L'environnement économique 1. Prévisions économiques internationales Le projet de budget de l'État pour l'exercice 2023 doit être adopté dans un contexte très difficile. En effet, non seulement l'impact de la pandémie Covid-19, dont les effets n'ont toujours pas tout à fait cessé, mais également, et surtout, les conséquences de la guerre en Ukraine et le phénomène de l'inflation au niveau mondial laissent planer la plus grande incertitude sur les perspectives économiques internationales. Au niveau international, les prévisions économiques continuent d'être revues à la baisse. En juillet 2022, le Fonds monétaire international (FMI) 1 a dénoté« un horizon sombre et plus incertain». Ainsi, il relève qu'une« reprise timide en 2021 a été suivie d'épisodes de plus en plus sombres en 2022 alors que des risques commençaient à se matérialiser». En effet, la production mondiale a diminué au deuxième trimestre de 2022, entre autres en raison de la décélération de l'activité économique en Chine et en Russie. Ensuite, certains évènements intervenus au cours del' année ont impacté l' économie mondiale qui est toujours affaiblie par la pandémie Covid-19, à savoir notamment les conséquences négatives de la guerre en Ukraine ainsi qu'une inflation importante au niveau mondial pesant sur les modalités de financement, surtout dans les pays les plus forts économiquement, comme les États-Unis et les États européens. D'après le FMI, la croissance de l'économie mondiale devrait ralentir en passant de 6,1 % pour l'année 2021 à 3,2% pour 2022, et l'inflation mondiale devrait progresser en raison de la hausse des prix des denrées alimentaires et del' énergie ainsi que du fait des déséquilibres subsistants de l'offre et de la demande. L'inflation devrait atteindre 6,6% dans les pays avancés et 9,5% dans les pays émergents et les pays en développement en 2022. L'inflation globale au niveau mondial devrait atteindre 8,3% en 2022. 1 FMI, Perspectives de l'économie mondiale,juillet 2022, https: //www.im f.orglfr/Publica tions/ WEO/1ssues/2022/07/26/world-econom ic-outlook-update-j u ly-2022 ■ -2- Pour 2023, le FMI estime que« la politique monétaire désinflationniste devrait faire sentir ses effets, et la production mondiale augmenter de seulement 2,9% ». Toutefois, il est possible que« la fragmentation géopolitique risque d'entraver la coopération et les échanges à l'échelle mondiale». Pour les cas où les risques susmentionnés se concrétiseraient, le FMI indique que l'inflation devrait s'accroître encore et la croissance économique mondiale serait alors ramenée à 2,6% pour 2022 et à 2,0% environ pour 2023. Concernant l'Europe, la baisse de la croissance économiques' explique, selon le FMI, « par les retombées de la guerre en Ukraine et le resserrement de la politique monétaire». En juillet 2022, le FMI mettait par ailleurs en garde contre une interruption brutale des importations européennes de gaz russe du fait de la guerre en Ukraine. Au moment du dépôt à la Chambre des députés des projets de lois sous avis, le FMI a procédé à une légère révision de sa publication de juillet 2022 2 , en estimant dorénavant que « l'activité économique mondiale subit un ralentissement généralisé et plus marqué qu 'attendu, avec une inflation qui atteint des niveaux jamais vus depuis plusieurs décennies». Selon le FMI, la croissance mondiale devrait ralentir à 3,2% en 2022 et à 2,7% en 2023. L'inflation mondiale quant à elle devrait atteindre 8,8% en 2022 et diminuer à 6,5% en 2023 et à 4,1 % en 2024. 2 FMI, Perspectives de l'économie mondiale,octobre 2022, https: //ww\\ .im f.oœ(fr/Publica tions/WEO/l ssues/2022/ I 0/ 11 /world-econom ic-outlook-october-2022 ■ L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) 3 note que la guerre en Ukraine est l'élément principal ralentissant la reprise de l'économie mondiale, cette guerre ayant provoqué, d'une part, une crise humanitaire avec des milliers de morts et des millions de réfugiés et, d'autre part, une crise du coût de la vie affectant les populations dans le monde entier. S'y ajoute, selon l'OCDE, que la guerre en Ukraine a conduit, ensemble avec la politique« zéro Covid » menée en Chine, à une hausse de l'inflation-en raison de l'augmentation drastique des prix des aliments, des matières premières et de l'énergie-ceci d'une telle façon que l'on se trouve dans« une situation inédite depuis les années 1970 ». Cette situation engendre des problèmes sérieux, non seulement pour les personnes à faible revenu, mais aussi pour la sécurité alimentaire des pays pauvres. Si, avant la guerre en Ukraine, l'économie mondiale était en train de se redresser ( dans certains pays la croissance était même très solide) et d'endiguer les effets de la pandémie Covid-19, il n'en est malheureusement plus ainsi. Selon les projections de juin 2022 de l'OCDE, la croissance du PIB mondial devrait ralentir fortement en 2022 et s'établir autour de 3 %. La croissance économique devrait par ailleurs continuer dans ce sens en 2023. Parmi les pays les plus touchés par cette évolution figureraient les États européens, puisque ceux-ci seraient plus fortement exposés aux effets de la guerre en Ukraine. 3 OCDE, Perspectives économiques,juin 2022, https: / /w,V\, ,oecd,org/perspectives-econom jqµes/ ■ -4- Dans ses prévisions de septembre 20224, l'OCDE constate que le ralentissement de l'économie mondiale est plus fort qu' initialement prévu et elle revoit à la baisse ses projections de juin 2022. Du fait du« retournement du cycle économique mondial et des effets de plus en plus tangibles du resserrement de la politique monétaire opéré par la plupart des grandes banques centrales »,l'organisation prédit que« l'inflation globale devrait culminer ce trimestre dans la plupart des grandes économies avant de refluer au dernier trimestre de 2022 et tout au long de 2023 dans la majorité des pays du G20 ». La croissance mondiale devrait rester plutôt stable au second semestre 2022, avant de diminuer en 2023 pour arriver à un niveau de croissance annuelle de 2,2%. 2. Prévisions économiques européennes D'après les projections du FMI, le PIB devrait seulement progresser de 3, 1% en 2022 dans la zone euro (selon les prévisions d'octobre 2022), alors que, au cours de lapériode d'avant-guerre, le taux de croissance était encore estimé à 4,3% pour cette année. Le durcissement de la politique monétaire européenne pour lutter contre l'inflation contribuera probablement, selon le FMI, au ralentissement de la croissance. Le FMI attire en outre l'attention sur les risques liés à un arrêt total des exportations de gaz russe vers les pays européens en 2022. Un tel arrêt pourrait en effet non seulement augmenter encore plus l'inflation dans le monde entier en raison de la hausse conséquente des prix énergétiques, mais également conduire à des décisions supplémentaires de rationnement d'énergie en Europe, ce qui pèserait alors notamment« sur les grands secteurs industriels, et réduirait fortement la croissance dans la zone euro en 2022 et 2023, avec des effets de contagion transfrontaliers négatifs». L'OCDE estime que, en raison des effets de la guerre en Ukraine notamment, la croissance économique dans la zone euro devrait nettement diminuer et le PIB devrait ainsi progresser de 2,6% en 2022 (et de 1,6% en 2023).De plus,l'inflationdans la zone euro devrait continuer à augmenter, ceci même jusqu'à un taux de 7% pour cette année. L'OCDE relève en outre que« l'augmentation des prix du pétrole due à l'embargo sur le pétrole russe ralentira la reprise en 2023 » et que « les risques à la baisse pour l'activité économique restent prépondérants», en notant que« de sérieuses difficultés d'approvisionnement énergétique, notamment en gaz, porteraient un coup à la croissance en Europe tout en alimentant encore l'inflation». Les projections de la Commission européenne 5 sont proches de celles du FMI et de l'OCDE. En effet, la Commission table sur une croissance économique de 2,6% en 2022 et de 1,4% en 2023 pour la zone euro, ainsi que de 2,7% en 2022 et de 1,5% en 2023 pour l'ensemble de l'Union européenne. 4 OCDE, Perspectives économiques,septembre 2022, https: / / wW\\ .oecd.org/perspecti, es-econom igues/septem bre-2022/ 5 Commission européenne, Prévisions économiques de l'été 2022, h ttps: / / eco nom, -fin ance.ec .euro pa .eu/ economic-foreca st-an d-su rve>·sieconomic-fo reca sts/ sum mer-2 0 2 2econom ic-foreca st-ru ssia s-\\a M, o rsens-o ut look fr, https: //ec.europa .eu/comm ission /presscorner/detail/fr/ip 22 4511 ■ ■ -5- D'après la Commission, « l'économie de l'UE reste particulièrement vulnérable à l'évolution des marchés de l'énergie en raison de sa forte dépendance à l'égard des combustibles fossiles russes». Quant à l'inflation, elle devrait atteindre un niveau historiquement élevé en 2022, de 7,6% dans la zone euro et de 8,3% dans l'ensemble de l'Union européenne.À noter que, dans la zone euro, le taux d'inflation annuel a déjà atteint 9,1 % en août 2022 6 : Taux d'inflation annuel (en % ) dans la zone euro, août 2022 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 Én rgie 1 ec.eurcpa.eu/eurostat• En 2023, l'inflation devrait cependant ralentir et passer à 4,3% dans la zone euro et à 4,6% dans l'Union européenne. Ces projections de la Commission sont donc plus pessimistes que celles du FMI et de l'OCDE. La Commission estime finalement que,« dans l'ensemble, l'économie de l'UE devrait continuer à croître, mais à un rythme nettement plus lent que prévu dans les prévisions du printemps 2022 ». Toutefois, en cas de rupture des approvisionnements en gaz, une récession n'est pas à exclure. S'y ajoute que l'euro a perdu de valeur face au dollar américain, ceci de manière conséquente pour la première fois depuis vingt années. Economie Forecast - Summer 2022 JO • JOll • 1011 • 1013 Source: Commission européenne / Inflation 6 Eurostat, Euro-indicateur 96/2022, 31 août 2022, https:/ / ec.europa .eu/eu rostat/fr/web/main/news/euro-ind ica tors ■ ■ -6- La Banque centrale européenne (BCE) 7 note que« les perspectives concernant l 'activité dans la zone euro sont entourées d'une grande incertitude, liée à l'évolution de la guerre en Ukraine », et que « l'éventualité de perturbations graves del' approvisionnement énergétique en Europe représente un risque important, qui entraînerait de nouvelles flambées des prix del 'énergie et réductions de la production». Comme toujours, la BCE a établi plusieurs scénarios pour déterminer les perspectives économiques en Europe, dont un« scénario de référence » et un« scénario baissier», alternatif au premier et fondé sur une aggravation des perturbations liées à la guerre et l'impact négatif conséquent sur l'évolution de l'activité économique: Projections macroéconomiques pour la zone euro 8 (variations annuelles en pourcentage; pourcentage de la population active) .................. _, _, •M lt22 .............. _, 2.1 1.3 •1.7 1.7 7.1 1.3 2.1 1.0 .... 1.9 2.3 u 3.2 2.0 1112 Pa en volume 2.1 2.1 Taux oe chomage c1,- I• population active) u u u u 3.5 2.1 IPCH IPCH t,or~ ene<g1e et prodUtt$ ahmen1a1re,s, IOM ... 3.0 Par comparaison avec les projections de référence, le « scénario baissier» tient compte de l'éventualité de chocs encore plus négatifs sur l'activité économique en Europe. À court terme, l'inflation serait ainsi plus élevée, alors qu'à moyen terme, elle serait cependant plus faible. Au mois de septembre 2022 9 , la BCE note que la croissance économique a été meilleure que le pronostic établi au premiersemestre2022,mais que« la guerre en Ukraine continue d'avoir des conséquences économiques qui assombrissent les perspectives de l'économie de la zone euro tout en accentuant encore les tensions inflationnistes». Selon la BCE, « l'incertitude entourant les perspectives tant à court terme qu'à moyen terme reste très forte». Les perturbations en matière d'approvisionnement en gaz naturel ainsi que la hausse exorbitante des prix du gaz et de l'électricité ont augmenté l'incertitude en question. La situation devrait mener à une stagnation de l'économie de la zone euro depuis le deuxième semestre 2022 et jusqu'au premier trimestre 2023 inclus. 7 Banque centrale européenne, Projections macroéconomiques,juin 2022, https://www.ecb.europa.eu/pu b/projections/htm 1/ecb.proj ections202206 euro system sta ff- 2299e41 f1 e.fr.html#toc2 8 Banque centrale européenne, Ibid. 9 Banque centrale européenne, Projections macroéconomiques, septembre 2022, https://www.ecb.europa.eu/pub/projections/htm l t.:ch.projections202209 ecbstaff~3eafaaee la.fr.htm 1 ■ -7- D'après le projet de loi budgétaire sous examen, trois facteurs principaux freinent l' activité et la relance en Europe: la hausse des prix de l'énergie, la hausse des taux d'intérêt et l'essoufflement des effets de rattrapage post-Covid en raison del 'inflation notamment. Le marché de l'emploi résiste cependant bien dans tous les pays développés. 3. Prévisions économiques nationales Pour le Luxembourg, l'OCDE 10 estime que la croissance économique au niveau national devrait ralentir pour s'établir aux alentours de 2,9% en 2022 et de 2, 1% en 2023. D'après l'OCDE,« la guerre en Ukraine pèsera sur la confiance des consommateurs et la consommation, mais l'investissement, notamment la construction résidentielle, soutiendra la croissance en parallèle à la dépense publique». L'inflation sera aggravée notamment en raison de l'augmentation des prix des biens intermédiaires. La montée de l'inflation fragilise la confiance des consommateurs Indice Janvier 2017 = 100 104 % 10 102 8 100 6 98 4 96 2 94 92 - . 0 consommateurs +- Confiance des entrepns lnllabon globale (IPCH) lnllabon globale nationale (IPCN) 90 2017 2018 2019 2020 -2 . 2021 2022 -4 Source: OCDE, Luxembourg- Indicateurs sur le marché de l'emploi et sur l'inflation, juin 2022 Selon l'OCDE, « le Luxembourg est relativement protégé des conséquences directes de la guerre en Ukraine ou des sanctions adoptées contre la Russie, puisque son exposition totale au commerce extérieur avec ces pays est minime », mais « l'embargo del 'Union européenne sur le pétrole russe en 2023 fera augmenter davantage les prix de l'énergie, ce qui se répercutera sur les prix del' électricité, du transport et des denrées alimentaires, ainsi que sur ceux des biens intermédiaires». 10 OCDE, Ibid. ■ 1 -8- Au niveau national, le STATEC tablait au mois de juin sur une croissance du PIB de 2% pour 2022 et de 4% pour 2023 11 , ces prévisions étant toutefois marquées par une grande incertitude liée au contexte actuel du conflit en Ukraine. De ce fait, le STA TEC a estimé que « les risques de révisions à la baisse de la croissance, pour cette année et l'année prochaine, sont actuellement dominants». Au moment du dépôt à la Chambre des députés des projets de lois sous examen, le STATEC tablait sur une croissance économique de 2% au niveau national pour 2023 12 • Si, au début de l'année 2022, l'activité économique a encore progressé favorablement au Luxembourg, celle-ci a été impactée négativement depuis le début de la guerre en Ukraine. Les effets négatifs touchent particulièrement les consommateurs, mais également le commerce et l'industrie 13 • Les perspectives économiques nationales sont ainsi beaucoup moins favorables pour le deuxième semestre de l'année 2022 14 • Selon le projet de loi budgétaire pour l'année 2023, le PIB a reculé de 0,5% sur un trimestre au deuxième trimestre 2022, après une augmentation de 0,7% au premier trimestre. L'acquis de croissance pour 2022 devrait s'élever à 1,6% (dans l'hypothèse où le PIB se stabiliserait au niveau du deuxième trimestre pour le restant de l'année) 15 • ÉVOLUTION DU PIB AU LUXEMBOURG 120 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 115 D D 110 Il 105 ri ri f- 0) ri (/) Q) u "O C ------ __ _ ,, ~ '.: =--~~------~ 100 + -1!!1!!~~~ ----------- -------------------- 95 90 85 80 T ri N f- f- f- f- ri N ~ f- f- f- M N ~ f- f- 0) OJ OJ OJ D D ri ri ri ri D ri ri D ri ri f- ~ ~ ru f- ru ru • Conso. ménages FBCF (Investissements) Importations ~ ru ru f- ru ru ~ ru ri f- ru ru Conso. publique - - - • Exportations - PIB Source STATEC (comptes nationaux. données désalsonnalisées) 11 STATEC, Note de conjoncturen° 1-22,juin 2022, h ttps: / / sta tist igues.pub lie .lu/ fr/ a ctualites/ economie-fin an ces/ con jon cture/2022/06/20220607 .h tml 12 Ministère des Finances, Présentation du projet de budget de l'État pour 2023, 12 octobre 2022, https://m fin .gouvemem ent.lu/fr/actua lites.gouvemem ent%2B fr%2Ba ctua lites%2B toutes actua lites%2Bcomm unigues%2B2022%2B 1O-octobre%2B 12-backes-presentation-budget.html 13 STATEC, ConjonctureFlash,juin 2022, https: //statistigues.public.lu/fr/publications/series/conjoncture-tlash/2022/06-22-conjflash.html 14 STATEC, Conjoncture Flash, août 2022, https: //statistigues.public.lu ifr/publicationsiseries/conjoncture-tlash/2022/08-22-conjflash.html 15 Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2023,page 15* ■ 1 -9- D'après les prévisions d'inflation qui étaient publiées par le STATEC en août 2022 16 , l'inflation au niveau national devrait atteindre 6,6% pour l'année en cours et 5 ,3 % pour 2023. Ces prévisions étaient toutefois accompagnées d'incertitudes majeures, à savoir notamment du risque d'une dépréciation supplémentaire del' euro parrapport au dollar américain ainsi que du risque croissant d'une pénurie de gaz en Europe. D'autres facteurs pourraient avoir un effet positif sur l'inflation, comme par exemple l'assouplissement de la stratégie « zéro Covid » en Chine ou encore la « normalisation » de la politique monétaire en Europe suite aux décisions de la BCE. Au vu des projections d'inflation publiées au mois d'août 2022, le STATEC avait évoqué le déclenchement éventuel d'une nouvelle tranche indiciaire au quatrième trimestre 2022. Selon l'exposé des motifs accompagnant le projet de loi budgétaire sous avis (page 19*), « il y a un risque réel que l'évolution des derniers mois vienne contrarier la dynamique constatée jusqu'au premier trimestre inclus». L'inflation a atteint des niveaux qui n'ont plus été constatés depuis le début des années 80. Au Luxembourg, l'inflation correspond à 6,8% sur un an aux mois de juillet et août 2022 (par rapport à environ 9% dans la zone euro sur la même période). Mais elle devrait atteindre 6,2% pour l'année 2022 (au lieu de 6,6%, comme projeté en août 2022) et diminuer à 2,8% en 2023 17 . Le déclenchement de la prochaine tranche indiciaire serait dans ce cas reporté au premier trimestre 2023. À noter que l'inflationestplus faible au Luxembourg que dans d'autres pays de la zone euro 18 : 18% 16% ~ 14% ~ 12% w ::, "'6 10% ;; ; 8% C :ë 6% X ::, {J. 4% 2% - 0% N N N N N N > ~ ~ ':' > ':' C ;. !:l. ':' ':' "' E "' Allemagne Belgique Pays-Bas N è a E - t .uxembourg - N N ïii '.:;.' :[ N N ~ N ,::, 0 "' i., . ·France - Sio\M'ce; STATEC, EUIIOSTAT Nota : lndiù!, de prhl à Il COn50rNN\IOl"I n ■tior,al (l?CN) pou, le Luumbour1 • 1 ondk.s de prllt pour a.s aut!'fl pays ou tone consadtf'5 zone euro à,. (Ol"l50 mm&t,Ofl h1rrn on!Y's IIPCHJ 16 STATEC, Statnews n° 36, Prévisions d'inflation, août 2022, https://sta tistigues.public.lu/fr/a ctualites/2022/stn36-pre\ i~ions-in flation-07-22 .htm 1 17 Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2023, pages 16* et 31 * 18 STATEC, Impact des mesures de l'accord tripartite sur l'inflation et le pouvoir d'achat, 14octobre2022, https:/ /sta t ist igues.public .lu/fr/a ct ualites/2 022 /tripa rtite-septem bre-su ite- l 4octobre.html ■ ■ - 10 - Plusieurs éléments vont avoir un impact sur l'évolution future de l'inflationauLuxembourg, dont notamment la transmission effective aux consommateurs de la réduction temporaire des taux de TVA à partir du 1er janvier 2023, ce qui a été retenu dans l'accord tripartite du 28 septembre 2022, ainsi quel' augmentation des taux d'intérêt directeurs. Au mois d'octobre 19, le STATEC note par ailleurs que,« au deuxième trimestre 2022, l'évolution du PIB en volume a été de -0,5% par rapport au trimestre précédent et de 1,6% par rapport au deuxième trimestre de 2021 ». Les évolutions annuelles du PIB sont révisées à 2, 7% au lieu de 4,0% pour le premier trimestre 2022, à 4, 1% au lieu de 4,9% pour le quatrième trimestre 2021 et à 2,0% au lieu de 5,1 % pour le troisième trimestre 2021. L'évolution annuelle du PIB pour l'année 2021 est aussi revue à la baisse à 5,1 % au lieu de 6,9% (calculée sur la base des estimations trimestrielles en mars 2022). Concernant l'impact des évènements au niveau international (guerre disruptive, récession dans les pays avancés) sur l'économie nationale, l'exposé des motifs joint au projet de loi budgétaire (page 22 *) énonce que « peu d'impact est à prévoir encore en 2022 mais une légère récession devrait advenir en 2023 ( ... ), d'une ampleur proche de celle de 2020 lors de la crise de la Covid-19 (-1 à -2% pour le PIB en vol.) ». Début novembre 2022 20 , le STATEC relève que,« depuis les prévisions d'inflation de septembre 2022, les perspectives économiques se sont encore dégradées» et qu' « il est désormais anticipé quel 'économie mondiale ralentira tandis quel 'injlation restera élevé en 2023 ». Pour le Luxembourg, l'institutpréditainsi un taux d'inflation de 6,4% pour l'année 2022 et de 3,4% pour 2023. Selon le STATEC, le déclenchement d'une prochaine tranche indiciaire devrait intervenir au premier trimestre 2023, à côté de celle reportée de juin 2022 à avril 2023 par l'accord tripartite du 31 mars 2022. En outre, une tranche supplémentaire devrait être déclenchée soit au troisième trimestre 2023, soit au quatrième trimestre 2023. 19 STATEC, Statnews n° 46, 7 octobre 2022, https: / /sta tistig ues.public.lu/fr/actualites/2022/stn4(rçom ptes-trim .htm 1 20 STATEC, Statnews n° 52, 7 novembre 2022, https: //sta tistigues.public.lu/fr/a ctualites/2022/stn 52-prev isions-in fla t ion-1 0-22 .htm 1 ■ ■ - 11 - II. L'état de l'économie nationale 1. La situation des finances publiques Comme chaque année, le Conseil national des finances publiques (CNFP) a publié en juin 2022 une évaluation des finances publiques du Luxembourg. Dans son« évaluation des finances publiques à l'occasion du Programme de stabilité et de croissancepourlapériodede 2022 à 2026 »21 , le CNFP fait remarquer que« l'inflation élevée et le climat économique actuellement hautement incertain pèsent lourdement sur l'évolution économique du Luxembourg, dont la croissance est estimée à 1,4% en 2022, après une forte reprise économique enregistrée en 2021 (6,9%) ». Il note que« l'économie luxembourgeoise semble donc aujourd'hui davantage impactée que la zone euro (3,0% de croissance en 2022 selon le PSC 2022), au vu notamment du fait que les marchés financiers, qui jouent un rôle particulièrement important pour l'économie du Luxembourg, ont réagi de manière sensible aux incertitudes actuelles ». Toutefois, malgré les incertitudes découlant notamment de la guerre en Ukraine, des décisions à intervenir en matière de politique monétaire européenne ainsi que de l' évolution de l'inflation,« l'activité économique du Luxembourg devrait rebondir de 2,90/4 en 2023 avant d'osciller autour de 2, 7% à moyen terme (2024-2026) et serait donc proche des prévisions établies dans la loi de programmation budgétaire pluriannuelle (LPFP) 2021-2025 (établie avant le déclenchement de la guerre en Ukraine) ». Concernant le solde nominal des administrations publiques, le CNFP dénote uniquement une« légère dégradation» (d'environ 50 millions d'euros en moyenne sur la période 2021-2025) par rapport aux estimations budgétaires dans le cadre de la LPFP 2021-2025, alors surtout que« ces estimations ne prenaient pas encore en compte l 'invasion del 'Ukraine par la Russie ». Le Ministère des Finances a publié le 18 juillet 2022 quelques chiffres plus concrets quant à la situation financière del 'État au premier semestre 2022 22 • Selon le Ministère, les dépenses de l'administration centrale se sont chiffrées au 30 juin 2022 à 11, 1 milliards d'euros, ce qui correspond à une légère augmentation de 1,9% (203 millions d'euros) par rapport à l'année passée. Il a cependant précisé à cet égard que la « stabilité relative des dépenses en comparaison annuelles 'explique notamment par la dissipation progressive des dépenses liées aux aides Covid-19 ». En outre, il a été précisé que la tendance à la haussedesdépensesdevraitêtrerenforcée au cours des mois prochains, entre autres du fait des mesures d'aides qui seront 21 Conseil national des finances publiques, https: / /en fp.public.lu /fr/ev a luations/2022/evaluation-j uin2022 .htm 1 22 Ministère des Finances, Présentation de la situation des finances publiques au 30 juin 2022, 18 juillet 2022, https://m fin .gouverncment.lu/fr/actua litcs.gouvernem ent%2B fr%2Bactua lites%2B toutes actua litcs%2Bcom m unigues%2B2022%2B07-juillet%2B 18-backes-finances.htm 1 ■ ■ - 12 - décidées par le gouvernement afin de lutter contre l'inflation. et surtout contre la hausse des prix de l'énergie. Au niveau des recettes de l'État, le Ministère a préciséque,au 30 juin 2022, les recettes totales del' administration centrale se chiffraient à 12,2 milliards d'euros et les recettes des administrations fiscales s'élevaient à 10,3 milliards d'euros, ce qui correspond à une progression de+ 10,3% par rapport à l'année 2021. Si cette évolution des recettes est positive, le Ministère a attiré cependant l'attention sur les faits, d'une part, que les recettes progressent plus lentement qu'en 2021 et, d'autre part, que « la tendance positive devrait être largement réduite au cours du second semestre suite à l'entrée en vigueur du crédit d'impôt énergie (CIE) à partir du Jer juillet 2022, diminuant significativement les rentrées fiscales au titre de la RTS ». Concernant le solde des finances publiques, le Ministère a indiqué que le développement positif des recettes et la stabilité des dépenses dans leur ensemble conduisent à une situation excédentaire pour le premier semestre de l'année en cours, le soldes' élevant en effet à 1, 1 milliard d'euros selon les normes comptables européennes SEC2010 (et à 209,1 millions d'euros selon les règles de la comptabilité nationale). Lors de la réunion organisée le 18 juillet 2022 par la Commission des finances et du budget et de la Commission du contrôle de l'exécution budgétaire de la Chambre des députés dans le cadre de la présentation de la situation financière de l'État au 30 juin 2022, Madame la Ministre des Finances avait donné les explications suivantes concernant l'état des finances publiques 2 3 : « La situation financière de l'État à la fin du premier semestre de cette année est moins grave quel 'on aurait pu craindre il y a encore quelque (sic!) mois, avec des recettes qui affichent une certaine progression, des dépenses globalement stables et un solde qui demeure à l'heure actuelle positif. Ce résultat à mi-chemin del 'année 2022 m'inspire confiance quant à la résilience de nos finances publiques, mais il est à nuancer à deux égards: les recettes progressent beaucoup moins rapidement qu'en 2021 et des dépenses importantes sont attendues dans les prochains mois, et ce dans un contexte économique moins porteur, marqué par des tensions inflationnistes importantes.( ... ) Au vu de la situation globale toujours aussi tendue et volatile, la détérioration continue de la conjoncture internationale, l'inflation élevée et le contexte géopolitique incertain constituent des défis de taille pour nos finances publiques. Au regard de ces éléments, il faut s'attendre à une dégradation de la situation financière del 'État sur les mois à venir. Si la prudence et la rigueur restent donc de mise, je ne me réjouis pas moins que l'évolution actuelle se présente moins grave que prévue à l'occasion du Programme de stabilité et de croissance 2022, ce qui nous permet d'envisager des allègements ciblés de la charge fiscale de ceux qui en ont le plus besoin, en ligne avec mon engagement pris lors du débat à la Chambre des députés 23 Ministère des Finances, Ibid. ■ ■ - 13 - en date du 14 juillet dernier. En tout état de cause,je continuerai à veiller à une gestion responsable et prévoyante de nos finances publiques, surtout en vue de la préparation du projet de budget pour 2023. » Le 26 septembre 2022 24 , le Ministère des Finances a présenté la situation financière au 31 août 2022. À cette date, les dépenses de l'administration centrale se chiffraient à 14,8 milliards d'euros (soit une hausse de +2% ou 292 millions d'euros par rapport à l'année passée) et les recettes se sont chiffrées à 15, 7 milliards d'euros (soit une augmentation de +9 ,6% par rapport à l'année précédente). Au 31 août 2022, on avait ainsi toujours une situation financière excédentaire, avec un solde de +969 millions d'euros (selon les règles européennes). Madame la Ministre des Finances avait précisé ce qui suit dans ce contexte: « Si la situation actuelle des finances publiques se présente plus favorablement que prévue, il ne faut pas perdre de vue qu'une nette détériorations'annonce dans les mois à venir et les défis liés à la guerre en Ukraine et à la flambée des prix de l'énergie ne manqueront pas de laisser leur trace.L'accord trouvé par la tripartite aura quant à lui un coût budgétaire important, mais - couplé aux mesures décidées au printemps dernier-je suis convaincue que les conséquences del 'inflation seront atténuées aussi bien pour les ménages que pour les entreprises, et sans remettre en cause la solidité de nos finances publiques.» À noter que, selon le projet de loi budgétaire, les mesures décidées dans le cadre de l' « Energiedësch » en février 2022 et des accords tripartites des 31 mars et 28 septembre 2022 auront un impact de plus de 2,5 milliards d'euros sur les finances publiques en 2022 et 2023. 2. La soutenabilité des finances publiques Dans son avis n° A-3600 du 8 novembre 2021 sur le projet de loin° 7878 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2022, la Chambre des fonctionnaires et employés publics avait relevé que,« face à la pandémie Covid-19 et aux turbulences financières et économiques en dérivant qui persistent en Europe et dans le monde, ils 'impose encore plus quejamais d'adopter une perspective de moyen et long terme, et donc de durabilité, en matière de finances publiques et d'orientation générale des économies nationales, ceci au-delà des aléas quotidiens et conjoncturels, pour pouvoir réagir et surmonter efficacement les conséquences néfastes de situations imprévues telles qu'une crise sanitaire ». 24 Ministère des Finances, Présentation de la situation des finances publiques au 31 août 2022, 26 septembre 2022, https: / lm fin .gouvemem ent.lu/ fr/actua lites.gouvemem ent%2B fr%2Bactua lites%2Btoutes açtua lites%2Bcom munigues%282022%2809-septembre%2826-backes-finaces-publigues.html ■ ■ - 14 - Au vu des évènements ayant actuellement lieu au monde. cette position est toujours valable. Dans le Programme de stabilité et de croissance (PSC) du Grand-Duché de Luxembourg pour 2022, il est précisé que le pays « dispose des capacités nécessaires pour relever les défis émanant de cette nouvelle crise (issue de la guerre en Ukraine), grâce à des fondamentaux économiques solides et une situationfinancière globalement saine ( ... )»et que« le pays a fait preuve de résilience tout au long de la pandémie de la Covid-19 et le tissu productifdu pays a réussi à s'adapter aux nouvelles circonstances, tout en renouant avec les tendances économiques et budgétaires que le Luxembourg connaissait avant la pandémie». Le 18 juillet 2022, Madame la Ministre des Finances avait relevé la « résilience » des finances publiques du Luxembourg ainsi que la nécessité d' « une gestion responsable et prévoyante » de celles-ci. La Chambre soutient cet objectif. En effet, le Luxembourg est bien avisé de suivre une politique budgétaire durable, à long terme. La bonne tenue des finances publiques au Grand-Duché a récemment été confirmée par l'octroi de la notation AAA au Luxembourg par l'agence Fitch Ratings 25 • L'attribution de cette meilleure notation possible s'explique selon l'agence par un revenu élevé par habitant, de bons indicateurs de gouvernance et des finances publiques solides, en dépit du contexte économique difficile.L'agence soulève par ailleurs la bonne tenue des finances publiques dans le cadre de la pandémie Covid-19. Elle prédit cependant une décélération de la croissance économique, qui sera uniquement de 2,3% pour l'année 2022. Si, selon l'agence, les mesures adoptées par le gouvernement afin de lutter contre l'inflation, et la hausse des prix del' énergie surtout, pourraient mener à un déficit au niveau des finances publiques, le pays devrait pouvoir revenir à moyen terme à une situation d'équilibre en suivant une politique budgétaire prudente. L'agence Fitch a constaté en outre que le taux d'endettement public du Grand-Duché est faible, et même le plus faible parmi tous les pays ayant obtenu la notation AAA. En effet, la dette publique correspondait fin 2021 à 24,4% du PIB. Elle pourrait augmenter à 24,6% du PIB à la fin de l'année 2022, mais elle devrait se stabiliser à environ 25% en 2024 avant de diminuer progressivement. La notation AAA du Luxembourg a également été confirmée de nouveau par l'agence DBRS Morningstar, qui souligne les perspectives stables des finances publiques malgré le contexte difficile, ceci au vu de la situation solide des finances, d'une économie nationale compétitive et prospère et des institutions politiques stables. L'agence Standard & Poor's dénote aussi une perspective stable pour le Luxembourg 26 • 25 Communiqué du Ministère des Finances, 16 juillet 2022, https://m fin .go u v emem ent.lu/fr/ actua lites.go u v emem ent%2B fr%2Ba ctua lites%2B toutes a ctua lites%2 Bcom m unigues%2B2022%2807-juillet%2B 16-fitch-aaa.html 26 Communiqué du Ministère des Finances, 30 juillet 2022 (voir aussi le communiqué du 12 novembre 2022), https: //m fin .gou, emement.lu/fr/actua lites.gouvemement%2B fr%2Bactua lites%2 B toutes a ctua lites%2Bcomm unigues%282022%2B07-j uillet%2B30-dbrs-aaa.htm l ■ ■ - 15 - En dépit du contexte économique difficile dans le monde entier, le Luxembourg a dès lors pu affirmer sa bonne réputation économique au niveau international. Le STATEC avait d'ailleurs aussi estimé en juin 2022 que,« malgré la dégradation du contexte conjoncturel, les finances publiques devraient résister » 27 • Dans le cadre de la présentation de la situation des finances publiques au 31 août 2022, Madame la Ministre des Finances avait confirmé que« l'évolution des finances publiques( ... ) témoigne de la résilience de l'économie luxembourgeoise »28 . 3. La dette publique La dette publique du Luxembourg se présente comme suit au 30 septembre 2022: Caractéristiques de la dette de l 'État 29 Ratio dette/PIB: 21,63% (PIB: 75,3 milliards€, selon les prévisions pour2022) Dette publique: 16,3 milliards€ Dette par habitant: 25.221 € (population: 645.397 habitants) Taux moyen pondéré: 0,82% Durée de vie moyenne: 6 ans et 258 jours À titre de comparaison, elle se présentait de la façon suivante au 30 septembre 2021: Ratio dette/PIB: 21,55% (PIB: 69,3 milliards€, selon les prévisions pour202
16. l)Dette publique: 14,9 milliards€ Dette par habitant: 23.543 € (population: 634.730 habitants) Taux moyen pondéré: 0,49% Durée de vie moyenne: 6 ans et 25 jours Le montant de la dette a donc augmenté de 1,4 milliard d'euros pour atteindre 16,3 milliards d'euros au 30 septembre 2022. Si cette somme semble importante à première vue, il y a cependant lieu de relever que le ratio d'endettement du Luxembourg (21,63% du PIB) est resté toujours très faible par rapport à celui des autres pays de la zone euro et qu'il est largement au-dessous du seuil de 30% du PIB prévu par l'accord de coalition en vue de la formation d'un nouveau gouvernement pour la période 2018 à 2023 et même très largement au-dessous de la limite de 60% du PIB fixée par les règles européennes. 27 STATEC, Note de conjoncturen° 1-22,juin 2022, https://sta tistigues.public.lu 'rr a et u~ lites/economie-finance, conjoncture/2022/06/20220607 .html 28 Ministère des Finances. Présentation de la situation des finances publiques au 31 août 2022, 26 septembre 2022, https: //mfin.gouvemement.lu/fr/actualites.gouvemement%2Bfr%2Bactualites%2Btoutes actualites%2Bcomm un ig ues%2 B2 022%2 B09-septembre%2 B26-backes-finaces-publig ues.h tm 1 29 Trésorerie de l'État, https: //te.public.lu/fr/dette publigue/Caracteristigues dette Etat.html 1 ■ - 16 - Cela malgré le fait que l'augmentation de la dette publique est exponentielle depuis 2008. 1Ernlutlou de la dette de l'admluhlratiou ceurrale 1 Source: Trésorerie de l'État À noter que la dette a récemment encore augmenté pour atteindre 24,6% du PIB au moment du dépôt à la Chambre des députés du projet de loi budgétaire. D'après les chiffres publiés par Eurostat, le ratio d'endettement s'élève à 95,6% du PIB dans la zone euro et à 87 ,8% du PIB dans l'Union européenne au premier trimestre 2022 30 • Au deuxième trimestre 2022, le ratio de la dette publique au niveau européen est en baisse: il correspond à 94,2% du PIB dans la zone euro et à 86,4% du PIB dans l'Union européenne 31 . Or, le ratio dette/Pm du Luxembourg correspond à l'heure actuelle seulement à 24,6%. La situation d'endettement du Luxembourg est en outre meilleure que celle de la plupart des autres pays de la zone euro. Ainsi, à la fin du deuxième trimestre 2022, la Belgique avait par exemple un ratio d'endettement de 108,3%, la France de 113,1 % et l'Italie de 150,2%. 30 Eurostat, Euro-indicateur 83/2022, 21 juillet 2022, https: // ec .europa .eu/eu rostat/fr/web/main /news/ euro-in dica tors 31 Eurostat,Euro-indicateur 119/2022,21 octobre 2022, h ttps:// ec.eu ropa .eu/eu rostat/ fr/web/main /news/ euro-in d ica tors ■ - 17 - Ratio dette publique/PIS, 2022T1 en pourcentage 200 150 ec europa eu/8\.l'OStat • Ratio dette publique/PIS, 2022T2 en pourcentage 100 160 160 140 120 100 80 60 40 ]0 0 ourostat• Par rapport au quatrième trimestre 2021, le Luxembourg a même enregistré une baisse de son ratio de la dette publique par rapport au PIB à la fin du premier trimestre 2022, avant d'enregistrer de nouveau une hausse vers la fin du deuxième trimestre 2022: Variations du ratio dette publique/PIS, 2022T1 par rapport à 2021T4, en points de pourcentage 2,0 1,5 1,0 o,s 0,0 -0,S -1,0 -1,S -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 ■ 1 ■ - 18 - Variations du ratio dette publique/Pl 8, 2022T2 par rapport à 2022T1, en points de pourcentage 4 l 0 -2 -4 -6 -8 ~..f'..~~./,~~l _ /_ ,.l~/ ./~, l . .~-l'f'..I ./$ .f-~, /.,l .;t,,ojl ,_lj t .,l ./4:/ . .,I i ' ~t .;-· '-~~ .l c#._ ~ ~ ~ V Le niveau de la dette publique luxembourgeoise n'est cependant toujours pas préoccupant par rapport à ceux d'autres pays de la zone euro. En raison des dépenses publiques nécessaires pour soutenir l' économie et la population dans le cadre de la pandémie et de la crise de l'énergie, la dette publique va encore augmenter dans les prochainesannées,de 24,6%du PIB actuellementà26,3% en 2023, pour atteindre même 29,5% en 2026. . , Evolution de la dette publique ...... Niveau de dett9 publlQue hou mesures - f 27,7% 28,8% ( 1. source Trésorerie. MinFin Tota l 22,4% 24,5% 24,5% 24,6% 26,3% 29,5% Selon le Ministère des Finances, le Luxembourg continuera à respecter toujours le seuil de 30% du PIB fixé au programme gouvernemental. Il précise en outre que, en dehors du financement des mesures pour faire face aux crises de la Covid- 19 et de l'énergie ■ ■ - 19 - qui ont été décidées au cours del' année 2022, l'endettement public du Luxembourg se situerait seulement à 19,7% du PIB en 2023 et à 23,5% en 2026 32 • La Chambre des fonctionnaires et employés publics fait remarquer que, même si le taux d'endettement du Luxembourg reste faible par rapport à celui de la plupart des autres pays européens, il faudra rester vigilant en matière d'endettement public, surtout au vu de l'augmentation notoire de la dette au cours des années passées. Il faudra en effet éviter de créer une calamité dans le domaine des finances publiques, affectant la population dans son ensemble et qui serait léguée aux générations futures. Cela dit, la Chambre relève, comme elle l'a toujours fait dans le passé, qu'un déficit public éphémère et une hausse momentanée de la dette publique peuvent parfaitement être justifiés, cela notamment pour permettre à l'État de sortir d'une situation de crise. À cet effet, l'engagement de dépenses importantes et un endettement éventuel qui en résulte peuvent être nécessaires dans l'intérêt du pays et de la population. De plus, un endettement raisonnable peut également être justifié en cas de situation saine des finances publiques, ceci pour maintenir un niveau élevé d'investissements dans les infrastructures publiques du pays au profit de la population. De ce point de vue, la dette publique luxembourgeoise n'est donc pas à considérer purement comme un fléau. Par ailleurs, il y a lieu de relever dans ce contexte que, pour pouvoir apprécier l'étendue réelle de la dette publique, il faut tenir compte des contreparties de celle-ci. En effet, les engagements de l'État sont largement contrebalancés, entre autres par des actifs financiers conséquents. Or, la dette publique brute au sens des règles européennes ne tient pas compte de ces contreparties. Un endettement ayant pour finalité d'investir dans l'économie nationale et dans l' intérêt des habitants du pays est certainementjustifié. C'est d'ailleurs à travers le maintien d'un niveau d'investissement élevé et continu durant la pandémie Covid-19 que le Grand-Duché a réussi à réactiver la croissance économique plus rapidement que d'autres pays suite à la récession causée par cette pandémie. Malheureusement, la guerre en Ukraine et les conséquences qui en découlent actuellement pour l'Europe et pour le monde entier, notamment la crise énergétique qui en résulte, constituent un nouveau choc pour l'économie nationale, freinant la reprise. Le projet de budget sous avis prévoit une « autorisation d'émission d'emprunts à moyen et long terme » pour pouvoir émettre, en cas de besoin, un ou plusieurs emprunts nouveaux (venant augmenter le niveau de la dette publique) pour un montant total pouvant aller le cas échéant jusqu'à 6 milliards d'euros. Ce montant exorbitant (pour rappel: le projet de loi budgétaire pour l'année 2022 prévoyait« seulement» 1,2 milliard d'euros) est prévu, d'après le commentaire de la disposition en question, afin de faire face« au déficit prévisible del 'administration centrale ainsi qu'au besoin de rejinancement de la dette à moyen et long terme venant à échéance au cours des années 2023 et 2024, tout en prévoyant une marge pour parer à des situations imprévues». Le 32 https: //budget.pu blic.lu/lb/budget2023 /eis-scholden .htm 1 ■ 1 ■ - 20 - commentaire précise par ailleurs que le montant projeté« ne présente aucune indication quant au besoin de financement effectif ou prévisible au cours des exercices en question» (à savoir les exercices 2023 et 2024 ). Dans ce contexte, la Chambre rappelle qu'elle soutient sans ambages toutes les initiatives visant à maintenir un haut niveau d'investissements publics afin de soutenir un développement pérenne des infrastructures du pays et pour conférer un support ferme aux acteurs de l'économie réelle, en particulier face à la crise actuelle. Comme toujours, elle tient cependant à réitérer la nécessité de ne pas faire peser sur la seule masse salariale le poids de la dette contractée en vue de tels investissements. 4. La programmation financière pluriannuelle En principe, les limites d'endettement et les objectifs de croissance imposés par le Pacte de stabilité et de croissance au niveau européen obligent les États membres de l'Union européenne à se cantonner à des projections à court ou moyen terme au détriment des investissements à long terme, qui sont cependant indispensables au développement durable. Afin de permettre aux États membres de limiter l'impact négatif de la pandémie Covid19 sur les finances publiques, la Commission européenne avait décidé en 2020 d' activer la clause dérogatoire générale des règles essentielles du Pacte de stabilité et de croissance, clause qui permet aux États membres de s'écarter temporairement de la trajectoire d'ajustement (c'est-à-dire des progrès à réaliser) en vue d'atteindre leur objectif budgétaire à moyen terme (OMT) pour les exercices budgétaires visés. Une telle clause pour circonstances exceptionnelles est également prévue en droit national à l' article 6, paragraphe 1er, de la loi modifiée du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques. Si la Commission européenne avait d'abord annoncé que les règles du Pacte de stabilité et de croissance devraient de nouveau être applicables à partir del' exercice budgétaire 2023, elle a procédé en mai 2022 à un revirement de sa position 33 , en considérant que « les conditions d'un maintien de la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance en 2023 et de sa désactivation en 2024 sont remplies». En effet, la Commission estime que la hausse des incertitudes et des risques pesant sur les perspectives économiques en raison de la guerre en Ukraine et l'augmentation sans précédent des prix de l'énergie justifient le prolongement de la clause dérogatoire générale jusqu'à la fin de l'année 2023. Elle relève que« le maintien de cette clause en 2023 laissera aux politiques budgétaires nationales la marge nécessaire pour réagir rapidement en cas de besoin, tout en assurant une transition sans heurts entre le soutien généralisé apporté à l'économie pendant la pandémie et un recentrage sur des mesures temporaires et ciblées et sur la prudence budgétaire requise pour garantir la viabilité à moyen terme des finances publiques». 33 Commission européenne,Semestre européen,Communiquédepresse, 23 mai 2022, https://ec.europa .eu/comm ission/presscorncr/detaiVfr/1P 22 3 182 - 21 - En application de la clause dérogatoire, le gouvernement luxembourgeois peut donc, tout comme les deux années précédentes, s'écarter encore une fois du carcan budgétaire européen qui, auparavant, limitait ses possibilités en matière d'investissements publics à long terme. Dans son évaluationdesfinancespubliquesdejuin2022,le CNFP 34 a noté que,« selon les prévisions du PSC 2022, qui se trouvent confortées par les prévisions du STATEC dans sa récente Note de conjoncture 1-2022, à partir de l'année 2021, soit l'OMT serait respecté malgré tout, soit le solde structurel ne présenterait pas un écart important par rapport à l'OMT (ceci n'est pas le cas pour les autres pays de la zone euro)». Selon l'exposé des motifs accompagnant le projet de loi budgétaire sous avis (page 39*, section 6.2), la « clause dérogatoire générale» restera effectivement encore en vigueur pour l'exercice budgétaire 2023. Or, même si les règles budgétaires européennes sont toujours suspendues, la dette publique du Luxembourg reste actuellement au-dessous du seuil de 30% du Pm qui est déterminé dans l'accord de coalition en vue de la formation d'un nouveau gouvernement pour la période2018 à 2023 (projet de loi budgétaire, page 28*), et largement au-dessous de la limite de 60% du Pm fixée par les règles européennes. Dans le cadre du Semestre européen 2022, la Commission européenne a adopté le plan REPowerEU 35 , visant à réduire rapidement la dépendance de l'Union européenne à l'égard des combustibles fossiles russes et à accélérer la transition écologique. Elle a avancé quatre« dimensions» pour la durabilité compétitive de l'Union européenne: la productivité, l'équité, la stabilité macroéconomique et la durabilité environnementale. Ces « dimensions » devront orienter les mesures futures prises aux niveaux européen et national. Comme chaque année, les lignes directrices générales adoptées dans le cadre du Semestre européen et destinées à l'ensemble des États membres sont accompagnées de recommandations spécifiques pour chaque État. Pour le Luxembourg, le Conseil de l'Union européenne a notamment émis les recommandations suivantes 36 : • en 2023, veiller à ce que la croissance des dépenses courantes financées au niveau national soit conforme à une orientation politique globalement neutre, compte tenu du maintien d'un soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l'énergie et des 34 Conseil national des finances publiques, https://cn fp .public.lu/fr/eva luations/2022/ev aluation-j uin2022 .htrn 1 18 mai2022, https: //ec.europa.eu/commission/presscomer/detajl/fr/ip 22 3131 36 Recommandation du Conseil de l'Union européenne concernant le programme national de réforme du Luxembourg pour 2022 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité du Luxembourg pour 2022, 23 mai 2022. https: //eur-lex.europa .eu/ lega l-content/FR/TXT/?uri=CELEX:520220C06 J8 35 Commission européenne,REPowerEU, - 22 - • • personnes fuyant l'Ukraine; se tenir prêt à adapter les dépenses courantes à l' évolution de la situation; accroître les investissements publics en faveur de la transition écologique et numérique et de la sécurité énergétique, notamment en recourant à la FRR (facilité pour la reprise et la résilience), à REPowerEU et à d'autres fonds de l'Union européenne; pour la période postérieure à 2023, mener une politique budgétaire visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes. Concernant la trajectoire des finances publiques à l'horizon 2026, le projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2022-2026 revoit à la baisse - sur la base de l'actuel environnement économique - la presque totalité des prévisions pour les prochaines années par rapport à ce qui était prévu au projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2021-2025: Trajectoire des recettes et dépenses des administrations publiques 2021-2025 2021 en millions en% duPIB 2022 en millions en% du PIB 2024 2023 en millions en% du PIB en millions en% du PIB 2025 en millicns en% du PIB 1) :iolde nominal: Administration centrale -1.370 +169 Administrations locales Sécurité sociale +785 Administration publique -416 12) Solde structurel: Administration publique 13) ~~12ullligl!!:: 17.910 Administration centrale 17.109 Administrations locales 876 Sécurité sociale -75 -2,0% -1.230 +0,2% +234 +1,1% +853 -0,6% -143 -1,7% -1.191 -1,6% +0,3% +245 +0,3% +1,2% +846 +1,1% -0,2% -101 -0,1% -939 -1,2% +255 +0,3% +781 +l,0% +96 +o,1% -712 -0,9% +262 +o,3% +700 +o,9% +250 +o.3% +o,1% 25,8% 19.223 18340 876 7 +o,3% +o,6% +o,5% +o,6% 26,6% 20.315 27.0% 21.329 27.2% 22.1141 26,9% 19.347 20361 21.073 876 876 876 92 92 92 Trajectoire des recettes et dépenses des administrations publiques 2022-2026 2022 en millioos 1) :iolde nominal: Administration centrale -1.359 +26 Administrations locales Sécurité sociale +1.040 Administration publique -292 2) S2l~e structurel: Administration publique 3) Dette lll!llligl!!:· 19.195 Administration centrale 18291 Administrations locales 934 Sécurité sociale -30 2023 2024 -1,7% -2.836 +0,0% +35 +1,3% +988 -0,4% -1.813 -3,4% -1.980 -2,3% -1.869 -2,1% -1.537 +58 +o,0% +61 +0,1% +67 +0,1% +1,2% +949 +1,1% +820 +0,9% +679 -2,2% -982 -1,1% -799 -970 -1,1% -1,7% +o,1% +o,7% -0,9% -0,2% 24.6% 21.840 20.874 934 32 -2,0% -0,9% -1,0% -0,8% 26.3% 23.820 27,7% 25.689 28.11% 27.226 29.5% 22.854 24.723 26260 934 934 934 32 32 32 en% du PIB en% du PIB en mi Iliens 2026 en% du PIB en millions en millions 2025 en mi Iliens en °o du PIB en% du PIB ■ 1 ■ - 23 - Evolution des recettes et dépenses des Administrations publiques Capacité de financement des Administrations publiques 40000 500 35 000 .,, 0 C ~ Ë . ,g C -500 ., C -1 000 -1500 -2 000 -- 45 000 1000 ~ - - - - - - - - - - -- - 30 000 25 000 - ----- È 20 000 C Il 15000 10 000 5000 0 - Dépenses - Recettes ' ' ' 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Source: projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2022-2026 Comme il est expliqué dans le dossier sous examen, les prévisions actuelles dénotent une détérioration conséquente par comparaison avec les prévisions qui étaient établies l'année passée dans le cadre de la loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2021-2025. Ainsi,« pour l'ensemble des exercices 2023-2025, le solde des administrations publiques est inférieur au solde encore prévu en octobre 2021 ». Le déficit de l'administration centrale et celui de l'administration publique (comprenant l'administration centrale, les administration locales et la sécurité sociale) se chiffreront respectivement à-2,8 milliards d'euros et à -1,8 milliard d'euros en 2023 (d'après les normes comptables européennes SEC2010). Toutefois, même s'il ressort des tableaux ci-avant que, à partir de 2022, les soldes nominaux de l'administration centrale et de l'administration publique se détériorent après la reprise constatée en 2021- détérioration qui devrait encore s'aggraver en 2023 - une amélioration progressive est attendue pour les années qui suivent. L'exposé des motifs accompagnant le projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2022-2026 explique cette situation comme suit: « Cette évolution est la résultante de plusieurs facteurs. Les mesures prises lors des réunions tripartites et del'« Energiedësch » pour lutter contre la crise énergétique provoquée par la guerre en Ukraine se font sentir côté dépenses et côté recettes pendant l'exercice 2022 et surtout pendant l'exercice 2023. De même, le niveau d'investissement de l'administration centrale augmente considérablement sur les premières années de prévision. De ce fait, les dépenses des administrations publiques connaissent une croissance de+ 10% en 2023. Cette croissances 'atténuera à nouveau à partir de 2024 (3,8% en moyenne annuelle sur la période 2024-2026). D'après les prévisions de la programmationfinancière pluriannuelle, le solde de l'Administration publiques'améliore d'année en année. Le solde annuel moyen des ■ 1 -■ - 24 - exercices 2023-2026 se chiffreà-1,1 milliard d'euros et atteindra enfin de période de prévision -799 millions d'euros, soit-0,9% du PIB. » Dans ce contexte, la Chambre rappelle que, dans les années passés, le budget de l'État a systématiquement montré un meilleur résultat que les prévisions, entre autres grâce au maintien d'un niveau d'investissements publics élevé. À noter par ailleurs que, selon les tableaux ci-dessus, le niveau de l'endettement public restera toujours inférieur au seuil de 30% du PIB. L'exposé des motifs joint au projet de loi budgétaire sous avis énonce que « le projet de budget pour 2023 a été élaboré conformément à la volonté du gouvernement de favoriser une reprise soutenable et un retour rapide à une croissance qualitative et créatrice d'emplois par des investissements importants, en ligne avec ses objectifs environnementaux et climatiques» (page 39*) et que,« au cours des prochaines années, le gouvernement poursuivra activement ses efforts en vue du développement des investissements productifs et du renforcement des structures essentielles, sans oublier l'entretien des infrastructures existantes» (page 42*). La Chambre soutient de façon générale les ambitions et l'orientation politique affichées par le gouvernement afin de maintenir des investissements publics élevés pour les années à venir, au lieu de peindre le diable sur la muraille et d'introduire des mesures d'austérité et antisociales au détriment de la population et de l'économie nationale. ■ 1 - 25 - III. Le proiet de budget de l'État pour l'exercice 2023 1. Les grandes lignes budgétaires pour 2023 et au-delà Comme les années passées déjà, et« malgré les éclaircissements quis 'annonçaient au tournant del 'année », le projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2023 et la programmation budgétaire pluriannuelle s'inscrivent« de nouveau dans un contexte hautement incertain », cette fois-ci« marqué par une crise énergétique sans précédent et un conflit armé en Ukraine dont l'issue demeure imprévisible» (projet de loi budgétaire, page 27*). Selon le dossier sous avis,« le gouvernement poursuit résolument son action, telle que décrite dans l'accord de coalition, pour relever les défis structurels du pays et afin de poser les jalons pour une croissance durable et qualitative »,ceci« en dépit des défis qui se présentent dans l'immédiat pour le pouvoir d'achat des ménages et pour la rentabilité et la compétitivité des entreprises luxembourgeoises». Dans cet objectif, les mesures ciblées - entre autres dans le domaine fiscal - prévues par le projet de budget de l'État pour l'exercice 2023 « permettront d'augmenter le pouvoir d'achat des familles monoparentales, renforceront l'attraction et la rétention de jeunes talents et profils hautement qualifiés au Luxembourg, adresseront les défis en matière de logement et promouvront l'économie circulaire et la transition énergétique». Telles sont donc les principales orientations de la politique budgétaire pour l'année prochaine et les années subséquentes. D'après les règles comptables européennes, le projet de budget pour l'exercice 2023 projette des recettes de 24,5 milliards d'euros et des dépenses de 27 ,3 milliards d'euros pour l'administration centrale. Du fait de la crise actuelle, les finances publiques de l'État devraient afficher ainsi un déficit de 2,8 milliards d'euros en 2023 ( 1,8 milliard d'euros pour l'administration publique, englobant l'administration centrale, les administrations locales et la sécurité sociale), ou 2,6 milliards d'euros selon les règles de la comptabilité nationale 37 • Dans le cadre de la présentation du projet de budget, Madame la Ministre des Finances a précisé qu'un tel déficit serait en général inacceptable en temps normal, donc hors situation de crise, mais inévitable en raison de la crise actuelle. Les investissements dans les infrastructures publiques et la mobilité constituent un volet essentiel, le gouvernement entendant consacrer de manière générale plus de 4% du PIB dans les investissements publics, indépendamment des mesures mises en œuvre pour faire face à la crise actuelle que connaît le Luxembourg. À noter que ces dernières mesures - décidées dans le cadre de l' « Energiedësch » en février 2022 ainsi que des accords tripartites des 31 mars et 28 septembre 2022- auront 37 Ministère des Finances, Présentation du projet de budget de l'État pour 2023, 12 octobre 2022, https://m fin .gouvemem ent.lu/fr/actua lites.gouvemem ent%2B f r%2Bactua lites%2Btoutes actua lites%2Bcom m unigues%2B2022%2B I O-octobre%2B 12-backes-presentation-hud~et.html ■ 1 ■ - 26 - au final un impact total sur les finances publiques de plus de 2.5 milliards d'euros ( ce qui correspond à 3,3% du PIB): Impact budgétaire en 2022 et 2023 Mesure en mllllons d'euros Paquet de mesures (( Solldarltéltsp.ak 2.0 )) L1m1tat+on de la hausse des prix de gaz a +1s.i./0 pour les ménages en% du PIB 1162 1,5% 470 0,6% dont , subvention des frais de réseau sa 0,196 dont , stabif1sat1on des prix 390 0,5% 110 0,1% Stabilisation du prix de l'électncrté pour les menages 35 <0,1% 317 0,4% Reconduct1on de la prime energ1e en 2023 7 <0,1% Part1c1pat1on au financement de a hausse des frais d'énergie des structures d hébergement 8 <0,1% è5 <0,1% 150 0,2% Subvention du prix du gasoil utilisé comme combustib le pour les menages Baisse temporaire d'un point de pourcentage des taux de TVA itaux norma l, interméd1a1re et réduit) Etl.1de sur une subvention pour le gaz de pêtro le pour les me nages Adaptation du salaire social minimum i l'évolution du salaire moyen 1 Mod1ficat1on du rêg1me d·a1des au). entreprises touchées par la hausse des prix de l'énergie (101 15/07/22) Nouvelle aide en mat1ere énergétique pour les entreprises Modernisation de la bon1f1cat1on d' 1mp6ts pour 1nvest1ssements 0 0,0% Amendement du pro;et de loi transposant la d irective ~Vork L,fe Balane~ 4 <0,1% Promotion de l'autoconsommat1on d'électnc1te photovolta1que auprès des entreprises 30 <0,1% Soutien aux entreprises dans le cadre des contrats de fourniture d'électnc1te à long terme (PPA) - Abolit ion de l'acompte sur cot1sat1ons de sécurité sociale . Augmentation des aides '"Klimabonus" ; 1 <0.1 Appl1cat1on du taux de TVA réduit de 3'.. ~ au>.. nouvelles mstallat1ons photovoita"1ques l Suspension de la dégress1on des rémunerat1ons des nouve lles 1nstallat1ons photovolta1ques . - Mise en place d'une mesure pour attenuer les hausses des pnx de pellets pour les menages l <0,1 .C Compensation d'une eventuelle troisième tranche 1nd1c1a1re en 2023 -, - Piiquet de mesures c1 Solldarttélhpak 1.0 11 et mtsurts prises en sus de l'accord final Tripartite 847 1,1" Introduction d'un crêdit d'impôt energie 495 0,6% Aides pour entrepnses impactées par prix énergétiques 225 0,3% Réduction de 7,5 cts.il de carburant et de combustible lv compris prolongation Jusqu'au 31.08) 77 <0,1% Adaptation de la subvention de loyer 5 <0,1% Augmentation des aides financières pour études supérieures 10 <0,1% Equivalent crédit d'impOt versé aux bénéf1c1a1res REVIS et RPGH 8 <0,1% Adaptation de la<( Prime House i, Mise en place du programme d'aide<, Fit4Susbmab1lity )) 2 <0,1% 2,5 <0,1% Prise en charge du voucher pour des conseils en énercie 5 <0,1% Indexation des allocat1ons fam1ha!es 18 <0,1% Piiquet de mesures (( Energiedësch >> 65 <0,1" Prime énergie pour ménages a faible revenu 15 <0.1 ~ Stab11lsat1on des prix de l'électricité 15 <0. H I, Subvention des frais de réseau de gaz 35 <0.l 'i1. 2.074 2,7% 500 0, 6~ 2.574 3,3% Total (sons garanties) Reg tme d'aides sous forme de garanties du<, Solidaritéitspak )) Total {avec garant,
17. rs)■ - 27 - Cette somme constitue une charge très importante pour l'État, situation qui appelle à la vigilance.D'après l'exposé des motifs joint au projet de budget del 'État pour l 'exercice 2023 (page 32*), « le solde du projet de budget 2023 s 'estnettementdétériorépar rapport au solde du budget voté de 2022, en passant de -1.494,9 millions d'euros à -2.584,9 millions d'euros», c'est-à-dire que le déficit devrait passer donc à-2.584,9 millions d'euros en 2023. Le gouvernement estime toutefois que « l'évolution des finances publiques au cours des huit premiers mois de 2022 (a été) plus favorable que prévue», de sorte que« les défis à relever se présentent actuellement sous de meilleurs auspices» (page 26*). Toujours selon l'exposé des motifs, le projet de loi budgétaire« s'inscrit également dans la lignée des principes en matière de recettes et de dépenses del 'État fixés dans l'accord gouvernemental du 3 décembre 2018 », qui prévoit entre autres que: « Le gouvernement poursuivra un rythme d'investissement ambitieux pour améliorer encore les infrastructures et la qualité de vie. Ainsi, il maintiendra les investissements nécessaires à un développement qualitatif, conformément aux priorités politiques exposées dans cet accord de coalition. » La Chambre des fonctionnaires et employés publics approuve que le gouvernement prévoie des investissements publics élevés, correspondant à plus de 4% du PIB (comme ceci était d'ailleurs déjà le cas l'année passée), en faveur de l'économie et de la population et qu'il ne projette ni des mesures d'austérité, ni des augmentations d' impôts. Aussi, d'après le gouvernement,« le budget 2023 mise résolument sur une politique d'investissement ambitieuse qui vient améliorer la compétitivité del 'économie luxembourgeoise et qui contribue à accélérer la transition climatique et numérique », mais « le budget 2023 a également pour objectifde renforcer la cohésion sociale et le pouvoir d'achat des ménages, tout en adressant le défi structurel du logement »38 • Dans le cadre de la déclaration sur la situation économique, sociale et financière du pays 39 , il a été annoncé que, face à la crise actuelle, le gouvernement prendrait ses responsabilités« pour le bien-être du pays et des citoyens». En outre, l'exposé des motifs joint au projet de loi budgétaire énonce que« le projet de budget pour 2023 ( ... ) présente une dimension sociale forte». Au vu de ces affirmations, la Chambre estime que les mesures annoncées restent toutefois insuffisantes pour faire face aux nombreuses difficultés que connaît actuellement la population: la hausse des inégalités sociales et du risque de pauvreté, la diminution du pouvoir d'achat, le« non-accès » au logement, etc. Ces problèmes concernent non plus seulement les plus démunis de la société, qui doivent évidemment être aidés en 38 Ministère des Finances, Ibid. 39 Discours sur l'état de la Nation 2022, 11 octobre 2022, https: // gou, emem en Llu/fr/actualites/toutes actualites/discours/2022/ IO-octobre/ 12-etat-de-la-nation .html 1 ■ - 28 - premier, mais aussi davantage les ménages de la classe moyenne ( « Mëttelstand »). Or, toutes les mesures certes louables affichées par le gouvernement ne touchent souvent pas, voire pas du tout, ces ménages concernés, dont une partie grandissante connaît également des difficultés financières (voir à ce sujet les développements ci-après sub IV. 2. «
18. a)L'accroissement des inégalités sociales»). On peut en effet constater une paupérisation insidieuse de la classe moyenne. Dans le domaine de la fiscalité, des mesures concrètes et fondamentales font notamment toujours défaut. Durant le discours sur l'état de la Nation, Monsieur le Premier Ministre a précisé que« nous (le gouvernement) pouvons et nous voulons rendre notre système fiscal plus moderne et plus juste», que« nous avons aussi besoin d'allégements fiscaux ciblés qui atteignent la classe moyenne » et que « le gouvernement travaille sur des mesures fiscales concrètes». La Chambre constate que les « mesures fiscales concrètes » prévues par le projet de loi budgétaire sont toutefois timides, surtout concernant leur impact sur la classe moyenne. Elle estime que le gouvernement pourrait faire encore mieux, et plus pour la population dans les domaines social, familial et fiscal (voir le chapitre IV. 2. «
19. b)Des mesures pour contrarier les inégalités et maintenir le pouvoir d'achat» ci-dessous), en dépit de la nécessité de rester vigilant face à l'environnement économique actuel. Pour rappel: la situation des finances publiques est plutôt favorable et le Luxembourg dispose toujours de la possibilité de déroger, en application de la« clause dérogatoire générale », aux normes budgétaires européennes du Pacte de stabilité et de croissance, ce qui permettrait au gouvernement d'investir encore plus en faveur de l'économie et de la population. S'y ajoute que le gouvernement ne recule d'ailleurs pas devant des investissements très conséquents dans certains autres domaines, le cas échéant au détriment d'investissements autrement plus nécessaires depuis longtemps (voir les observations formulées ci-après sub IV. 1. «
20. d)Pour une réorientation de la politique budgétaire au niveau national»). 2. Les mesures principales du proiet de budget Le projet de budget de l'État pour l'exercice 2023 prévoit des investissements publics de 3,8 milliards d'euros (exposé des motifs, page 42*), ce qui correspond à 4,6% du PIB et constitue une augmentation de 19,5% par rapport à 2022. Les axes prioritaires dudit projet de budget sont les suivants: une politique fiscale responsable, une politique sociale ambitieuse, une politique cohérente en matière de logement, une politique d' investissement durable en faveur de l'accélération de la transition énergétique et de la digitalisation, une économie compétitive, résiliente et diversifiée, une politique de défense solide et de solidarité au niveau international 40 • 40 Ministère des Finances, Présentation du projet de budget de l'État pour 2023, 12 octobre 2022, h t tps: //m fin .goµ.., emem ent.lu/fr/actua lites.gou\'emem ent%28 fr%2Bactua lites%2 Btoutes actua lites%2Bcomm unigues%282022%2810-octobre%2812-backes-presentation-budget.html 1 ■ - 29 -
21. a)La politique fiscale Aux termes de l'exposé des motifs joint au projet de budget sous avis (page 40*), « l'État ne dispose actuellement pas d'une prévisibilité et d'une marge de manœuvre budgétaire suffisantes pour implémenter une réforme fiscale substantielle, ayant un impact structurel sur les recettes fiscales del 'État», ceci notamment« en raison de la situation économique actuelle et au regard del 'impact financier des mesures décidées dans le cadre des réunions du Comité de coordination tripartite». Madame la Ministre des Finances a dans ce contexte énoncé que« déi [ugekënnegt] Steierreform ass awer net annuléiert. Si ass reportéiert »41 • Suivant l'exposé des motifs susvisé,« le projet de loi budgétaire prévoit néanmoins certains allègements et des adaptations ponctuelles». La Chambre prend bonne note de ces affirmations. Elle estime cependant que si le moment n'est peut-être pas propice pour réaliser une « réforme fiscale substantielle », rien n'empêcherait de procéder par étapes et d'effectuer dès à présent une modification importante, à savoir l'adaptation des barèmes de l'impôt au coût de la vie, du moins pour partie. Une telle adaptation pourrait par exemple être financée partiellement à travers une plus forte imposition du capital (des dividendes et distributions de bénéfices de sociétés de capitaux, etc.), pour laquelle la Chambre s'est déjà prononcée à plusieurs reprises dans le passé, et notamment dans son avis sur le projet de loin° 7020 portant mise en œuvre de la réforme fiscale 2017. Dans ce cadre, la Chambre renvoie aussi aux développements ci-après sub IV.« 2. La nécessité de lutter contre les inégalités sociales». Le projet de budget comporte entre autres les mesures fiscales suivantes: - le maintien du niveau du crédit d'impôt pour salaire social minimum (CISSM) et la hausse du crédit d'impôt monoparental (CIM), en augmentant ce dernier de 1.500 à 2.505 euros par année tout en relevant aussi de 35.000 à 60.000 euros le plafond jusqu'auquel les contribuables concernés peuvent bénéficier du montant maximal du CIM ( ce qui a pour conséquence d'élargir le cercle des bénéficiaires); - la limitation du dispositif de l'amortissement accéléré de 4% à deux immeubles ou parties d'immeubles bâtis affectés au logement locatif, acquis ou construits après le 31 décembre 2022; - l'adaptation du champ d'application de certains taux de TVA afin de soutenir l' indépendance vis-à-vis de l'énergie fossile et de promouvoir l'économie circulaire: application du taux super-réduit de 3% à la livraison et à l'installation de panneaux solaires (au lieu du taux actuel de 17%) à partir du 1er janvier 2023, et application du taux réduit de 8% (7% à compter du 1er janvier 2023 et jusqu'au 31 décembre 2023) à la réparation d'appareils ménagers ainsi qu'à la vente, à la location et à la réparation de bicyclettes; 41 Ministère des Finances, Ibid. ■ - 30 - - le report du 31 mars au 31 décembre de chaque année du délai pour le dépôt des déclarations pour l'impôt sur le revenu des personnes physiques, l'impôt sur le revenu des collectivités, l'impôt commercial communal et l'impôt sur la fortune; - l'augmentation des exonérations fiscales dont peuvent bénéficier des entreprises ou des salariés hautement qualifiés, auxquels il est alloué une « prime participative » ou auxquels le « régime d 'impatriés » est appliqué, modification qui est effectuée, d'après le dossier sous avis, afin de renforcer la compétitivité des entreprises luxembourgeoises en permettant d'attirer et de fidéliser des talents dont l'économie nationale a besoin pour se développer. Ces mesures, qui sont a priori louables, appellent les observations qui suivent. Concernant le maintien du CISSM, la Chambre des fonctionnaires et employés publics profite de l'occasion pour rappeler que, dans la fonction publique, la rémunération des volontaires del' Armée est inférieure au salaire social minimum, un fait qui est souvent ignoré par les décideurs politiques. En effet, le montant mensuel de la solde pour les volontaires ayant les grades militaires de soldat, de soldat première classe et de soldatchef (respectivement 1.887,21, 2.004,45 et 2.213,62 euros brut)est inférieur à celui du salaire social minimum légal (actuellement 2.313,38 euros brut). La Chambre relève qu'il ne faudra surtout pas oublier les concernés, qui se retrouvent parmi les personnes exposées à la précarité. Il faudrait du moins introduire une disposition prévoyant l'adaptation automatique et concomitante de la solde aux hausses du salaire social minimum. Ensuite, la Chambre approuve l'adaptation à la hausse du CIM, mesure qui a pour effet d'alléger la charge fiscale des familles monoparentales. Elle réitère néanmoins sa demande - formulée à maintes reprises déjà au cours des années passées - de supprimer dès à présent la classe d'impôt la et d'appliquer la classe 2 aux personnes concernées. Pour ce qui est de la limitation du dispositif de l'amortissement accéléré dans le domaine du logement locatif, la Chambre des fonctionnaires et employés publics réitère les observations qu'elle a toujours formulées dans le passé à ce sujet. La Chambre s'est toujours prononcée pour la diminution, et même la suppression de l'avantage fiscal résultant du taux d'amortissement accéléré pour les investisseurs dans l'immobilier. La loi du 19 décembre 2020 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2021 avait ramené le taux d'amortissement accéléré applicable aux immeubles affectés au logement locatif à 4% sur 5 ans (contre 6% sur 6 ans auparavant, ce qui restait applicable aux logements acquis avant le 1er janvier 2021 ). Cet amortissement rapide a tendance à augmenter l'attractivité du marché locatif pour les investisseurs. L'abaissement au 1er janvier 2021 du taux d'amortissement n'a certainement pas conduit à diminuer cette attractivité puisque la mesure avait été assortie de l'introduction, pour les investisseurs concernés par l'amortissement accéléré (et ayant acheté un logement après le 1er janvier 2021 ), d'une nouvelle niche fiscale ■ - 31 - qui compense l'abaissement du taux d'amortissement correspondant, à savoir un abattement immobilier spécial de 1% de la base amortissable avec un plafond de 10.000 euros. De tels avantages fiscaux, qui réduisent le revenu imposable, dont bénéficient uniquement les propriétaires de logements locatifs (à l'exclusion donc de ceux disposant d'un logement à des fins d'habitation principale), et qui favorisent l'investissement dans le marché immobilier à des fins spéculatives, participent à l'augmentation des inégalités entre investisseurs fortunés et particuliers ainsi qu'au renchérissement del' immobilier. La Chambre rappelle dès lors qu'elle se demande si l'application du mécanisme du taux d'amortissement accéléré est encore justifiée aujourd'hui dans le domaine du logement et si ce mécanisme ne devrait pas être supprimé pour les investissements dans l'immobilier. En ce qui concerne l'adaptation du champ d'application de certains taux de TVA, la Chambre rend attentif aux charges et complications administratives qui sont susceptibles de dériver de la mise en œuvre de cette mesure, ceci non seulement pour l'administration directement concernée (à savoir l'Administration de l'enregistrement, des domaines et de la TVA), mais également pour les déclarants assujettis à la TVA. Elle recommande de simplifier les procédures en la matière. La Chambre des fonctionnaires et employés publics fait remarquer qu'elle approuve toute mesure visant à soutenir davantage l'efficacité énergétique dans le domaine immobilier. Si la Chambre peut dès lors se déclarer d'accord avec la mesure consistant à appliquer le taux de TVA super-réduit de 3% à la livraison et à l'installation de panneaux solaires à partir du 1er janvier 2023, elle estime que, en raison du coût important des panneaux photovoltaïques, cette réduction de TVA sera insuffisante pour encourager vraiment les ménages (surtout les ménages vulnérables à faible revenu) à investir dans une telle installation. Concernant le report du délai pour le dépôt des déclarations d'impôt, la Chambre fait remarquer que si, à l'heure actuelle, les déclarations doivent en principe être déposées avant le 31 mars pour les revenus de l'année passée, cette date limite n'est cependant pas absolue. En effet, la véritable date butoir au-delà de laquelle l'Administration des contributions directes peut le cas échéant prononcer une astreinte est déjà le 31 décembre dans la pratique. De plus, la Chambre met en garde contre des retards de remboursement et de paiement d'impôts pouvant résulter du report du délai pour le dépôt des déclarations. Finalement, cette mesure risque aussi de créer des pointes de charge de travail pour le personnel del' Administration des contributions directes en fin d'année, alors que cette charge a jusqu'à présent été répartie tout au long de l'année. La Chambre ne se prononce pas sur l'augmentation des exonérations fiscales dans le cadre del' octroi d'une« prime participative »et du« régime d 'impatriés »étant donné que cette mesure ne concerne pas ses ressortissants. ■ 1 ■ - 32 - Quant aux mesures fiscales prévues par le projet de budget, la Chambre des fonctionnaires et employés publics regrette fortement que le gouvernement n'aille pas plus loin en introduisant d'ores et déjà des mesures plus fondamentales pour alléger la charge fiscale des personnes défavorisées. Elle estime que les efforts pour faire face aux inégalités en matière fiscale sont insuffisants. Concernant le volet fiscal, la Chambre tient encore finalement à relever qu'elle approuve quant au fond l'initiative du gouvernement de réformer l'impôt foncier et d'agir contre la spéculation immobilière. Elle se prononcera sur cette réforme dans le cadre de son avis sur le projet de loin° 8082 sur l'impôt foncier, l'impôt à la mobilisation de terrains et l'impôt sur la non-occupation de logements, projet qui a été déposé par le gouvernement à la Chambre des députés le 10 octobre 2022.
22. b)Les mesures dans les domaines social et familial D'après les chiffres publiés lors de la présentation du projet de budget par le Ministère des Finances 4 2 , presque la moitié des dépenses projetées pour 2023 (soit 4 7%) est dédiée aux prestations sociales, subsides et subventions dans les domaines social et familial. Répartition des dépenses de l'Administration centrale SOUfce 1'M ----- IGF. MlnFi,, ----· ·--·41'M Dépenses 27.310 Mio Eur Il y a lieu de mentionner notamment les crédits en faveur du Fonds national de solidarité, qui seront augmentés de 3 72 (budget voté pour 2022) à plus de 3 77 millions d' euros pour 2023. Il s'agit surtout de subvenir aux « dépenses en matière de prestations sociales destinées à soutenir les ménages défavorisés, telles que l'allocation de vie chère (AVC), le revenu d'inclusion sociale (REVIS) et le revenu pour personnes 42 De Budget 2023 op ee Bléck, 12 octobre 2022, h ttps: / /budget.publie .lu/ lb/budget2 02 3 /op-ee-b leck .h tm 1 ■ ■ - 33 - gravement handicapées (RPGH) », qui constituent« une priorité au niveau du budget de l'année 202 3 » (projet de budget, exposé des motifs, page 5 8 *). De façon générale, le budget projeté pour le Ministère de la Famille et de l 'Intégration pour l'année 2023 prévoit les« crédits nécessaires pour soutenir l'ensemble des me- sures entreprises pour lutter contre la pauvreté, assister les personnes les plus vulnérables de notre société et pour œuvrer en vue del 'intégration des citoyens étrangers » (page 95*). De plus,« les contributions de l'État au profit des différents régimes de la Sécurité sociale (assurances pension, maladie-maternité, dépendance, accidents, Mutualité des employeurs, à l'exclusion des crédits pour prestations familiales qui relèvent du Ministère de la Famille) augmentent au total en 2023 de + 540 millions d'euros ou de + 13% par rapport au budget voté 2022 » (page 60*). La Chambre des fonctionnaires et employés publics ne peut que soutenir la révision à la hausse de tous les crédits susvisés. Au niveau de l'éducation (formelle et non formelle), le projet de budget mentionne une panoplie de mesures qui seront poursuivies par le gouvernement. Ainsi, notamment « trois grandes mesures sont cristallisées dans le budget 2023: 1) La gratuité del 'accueil dans toutes les structures d'éducation non formelle pendant les semaines d'école, pour les enfants inscrits à l'enseignement fondamental, dès lorsqu'ils sont soumis à l'obligation scolaire (à partir de 4 ans accomplis avant le Jer septembre); 2) L'introduction de la gratuité des repas aux mêmes enfants soumis à l'obligation scolaire, accessible à tous les enfants sans condition de ressources pendant les semaines d'école, et sous conditions de ressources en dehors des périodes scolaires; 3) La gratuité pour une partie substantielle des cours del 'enseignement musical afin de les rendre accessibles à l'ensemble des enfants et des jeunes. La gratuité porte sur le niveau inférieur, soit au minimum les quatre premières années de cours, à condition d'avoir moins de 18 ans ». En ce qui concerne les mesures reprises sub points 1) et 2) ci-avant, la Chambre renvoie à son avis n° A-3681 du 5 avril 2022 sur le projet de loin° 7986 portant modification de la loi modifiée du 4 juillet 2008 sur la jeunesse. Dans ledit avis, la Chambre a relevé que, si elle approuve la volonté d'investir dans l'éducation et le développement des enfants, elle constate cependant que le gouvernement introduit au fur et à mesure divers dispositifs de soutien seulement pour les parents qui placent leurs enfants dans des structures d'accueil, sans toutefois soutenir davantage les parents qui s'occupent eux-mêmes de l'éducation non formelle de leurs enfants, notamment jusqu'à l'âge de 12 ans accomplis, ce qui est regrettable. ■ 1 ■ - 34 - La Chambre rappelle qu'il ne faut pas oublier les parents qui élèvent eux-mêmes leurs enfants, sans contester quant au principe les mesures de soutien destinées à l'éducation non formelle des enfants dans les structures d'accueil. Ces parents ont également des coûts importants à supporter (préparation de repas, prise en charge après l'école, assistance aux devoirs à domicile, etc.), qui ne semblent pas être compensés au même titre que ceux liés au placement des enfants dans des structures d'accueil, façon de faire que le gouvernement semble privilégier. La Chambre met par ailleurs encore une fois en garde contre les modalités de mise en œuvre de la gratuité des repas scolaires, mesure qui ne concerne en effet qu'une partie des élèves, ce qui est susceptible de créer des situations discriminatoires. Pour ce qui est de la gratuité des cours de musique pour les enfants et jeunes, la Chambre fait remarquer qu'elle approuve cette mesure ( comme elle l'avait déjà relevé dans son avis n° A-3600 du 8 novembre 2021 sur le projet de loi n° 7878 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2022). Elle signale toutefois que la gratuité des services en question, ainsi que des services publics en général, ne doit pas être au détriment de la qualité de ceux-ci. Selon le projet de budget sous examen (exposé des motifs, page 55*), « le total des dépenses courantes du Ministère de ! 'Éducation nationale, de! 'Enfance et de la Jeunesses 'établit à environ 3,5 milliards d'euros pour l'exercice 2023, en progression de plus de 10% par rapport au budget voté pour l'exercice 2022 ». La Chambre des fonctionnaires et employés publics soutient de façon générale toute mesure favorable à la formation des enfants et des jeunes et elle ne peut partant que marquer son accord avec les efforts d'investissement supplémentaires en la matière. De même, la Chambre soutient aussi toutes les mesures de maintien dans l'emploi, de lutte contre le chômage et d'intégration dans l'emploi des travailleurs handicapées. Ces mesures sont majoritairement financées à travers le Fonds pour l'emploi. Les crédits afférents sont relevés de 860 (budget voté pour 2022) à 907 millions d'euros par le projet de budget sous avis.
23. c)Les efforts en matière de logement Il ne devrait plus être nécessaire de souligner que la situation du logement au Luxembourg est désastreuse et qu'elle a évolué dans une véritable crise qui ne concerne plus seulement les ménages à faible revenu. Selon le STATEC et l'Observatoire de l'habitat 43 , les prix des logements ont encore augmenté de 12% au quatrième trimestre 2021 par rapport au même trimestre de 43 STATEC, Observatoire de l'habitatetLISER, Le logement en chiffres, mars 2022, https: //sta tistigues.pu blic.lu/fr/publica tions/series/logem en t-ch iffres/2022/logem ent-01-22 .html ■ 1 ■ - 35 - l'année 2020. Sur toute l'année 2021, les prix ont progressé de 13,9% par rapport à l'année précédente. À noter que si les prix augmentent toujours, on a cependant pu constater un léger ralentissement en 2021. La même évolution peut être observée jusqu'à présent pour l'année 2022. Ainsi, les prix des logements ont augmenté de 11,5% au deuxième trimestre 2022 par rapport au deuxième trimestre 2021 44 • D'après le STATEC et l'Observatoire de l'habitat, on dénote« une légère accélération par rapport au trimestre précédent», mais on reste largement au-dessous des taux observés les deux années précédentes. Variation annuelle des pri>. des logements (septembre 2022) 25,0% ,,,"' 20,0% \ ,!:_ 0 C: m :J C C ' /,. a, 15,0% ro C 0 ·;:; ro ro > ·c: 10,0% a, "Cl X :J '., ro 1- 5,0% 0,0% 1 2 3 2017 q 1 2 3 q 1 2 3 q 1 2 3 2018 2019 2020 1 2 3 q 1 2 3 q 2021 2022 Maisons existantes - - - Ensemble des logements - Appartements existants q - - Appartements en construction Source. Publicité Fonc ière, ECM. Calcul STATEC Selon l'exposé des motifs accompagnant le projet de budget,« le logement reste une priorité absolue du gouvernement» (page 60*). Ainsi, la dotation du Fonds spécial de soutien au développement du logement est projetée à 192 millions d'euros pour 2023, dont 180 millions d'euros sont destinés aux « aides à la pierre », ce qui est une augmentation de plus de 17 millions d'euros (+10,6%) par rapport au budget voté pour 2022. 44 STATEC, Observatoire de l'habitatetLISER, Le logement en chiffres, septembre 2022, https: //sta t istig u es.pu h lie. lu /fr/pu h lie a t ion s/series/ lo r;em ent-ch iffres/2022/logement-02-22 .html ■ ■ - 36 - D'après le dossier sous avis,« le Ministère du Logement mène une politique du loge- ment proactive, ayant pour but principal de développer de façon significative le nombre de logements abordables - notamment en main publique » (page 103 *). La priorité du gouvernement est donc toujours la construction de logements locatifs sociaux et de logements abordables destinés à la vente, en mettant l'accent sur le Fonds spécial de soutien au développement du logement et sur le nouveau Pacte Logement 2.0. Si la Chambre des fonctionnaires et employés publics soutient sans ambages toute mesure en faveur de l'accès à un logement décent par les personnes à faible revenu, elle signale toutefois que, face à la situation désastreuse sur le marché national du logement, il ne suffit pas de concentrer les efforts sur la construction de logements publics à coût abordable. En effet, la crise du logement ne concerne plus seulement les ménages à revenu modeste, qui sont les principaux bénéficiaires des logements abordables. En outre, la construction de logements publics à prix abordable, même en grand nombre, ne va avoir aucun effet sur la flambée des prix sur le marché privé du logement, flambée qui est due entre autres à la spéculation et au fait que l'offre de logements et de terrains disponibles reste largement insuffisante par rapport à la demande toujours croissante en raison de l'évolution démographique. La Chambre s'est prononcée à plusieurs reprises en long et en large sur les problèmes dans le domaine en question, tout en proposant maintes mesures afin de lutter contre ceux-ci, entre autres dans son avis n° A-3600 du 8 novembre 2021 sur le projet de loi n° 7878 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2022 et dans son avis n° A-3638 du 22 février 2022 sur le projet de loin° 7937 relative au logement abordable. Elle renvoie donc aux observations qu'elle avait présentées dans ces deux avis notamment. En ce qui concerne les aides en matière d'assainissement énergétique des logements, la Chambre relève que la plupart des ménages ne disposent pas des moyens financiers nécessaires pour pouvoir financer un tel assainissement, en dépit des aides étatiques. En effet, les coûts des travaux d'assainissement énergétique sont souvent très élevés.
24. d)Les investissements pour l'environnement et la transition énergétique Le projet de budget pour l'exercice 2023 prévoit des crédits à hauteur de 1,2 milliard d'euros pour les investissements dans les domaines de l'environnement et du climat (+ 10% par rapport au budget pour 2022). ■ ■ - 37 - S'y ajoutent 2,3 milliards d'euros pour 2023 pour mettre en œuvre les objectifs ambitieux fixés dans le cadre du Plan national intégré en matière d'énergie et de climat (PNEC) 45 . Les axes prioritaires du gouvernement sont l'action climat, la lutte contre la perte de la biodiversité, la gestion durable des ressources et le« plan d'action zéro pollution». Évolution des investissements envi ronnementaux et climatiques [n mtod [ UR 1.352 source. IGF. Minf ir. 1.114 0 I i Les crédits susvisés sont, pour partie, liés aux dépenses d'investissement dans les infrastructures de mobilité et de transport public. Dans ce cadre, les priorités du gouvernement englobent, comme l'année passée déjà, entre autres la décarbonisation du transport et la promotion de l' électromobilité, ou encore la promotion du vélo comme mode de transport. Concernant la transition énergétique, la Chambre renvoie aux remarques formulées cidessous sub IV. 1. «
25. a)Les contradictions en matière énergétique et alimentaire». Pour ce qui est du domaine des transports, la Chambre des fonctionnaires et employés publics tient à mettre encore une fois en garde contre les conséquences néfastes pouvant résulter de l'agissement précipité concernant l'arrêt, voire l'interdiction, de mise sur le marché de véhicules à moteur thermique d'ici 2035 - ce qui est l'objectif fixé parl'Union européenne-ou même 2030-ce qui est l'objectif du gouvernement (voir à ce sujet l'avis n° A-3600 du 8 novembre 2021 de la Chambre sur le projet de loi n° 7878 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2022). Très souvent, les mesures adoptées en matière de politique énergétique et climatique ne prennent pas en compte la situation particulière des ménages affectés par 45 Ministère des Finances, Présentation du projet de budget de l'État pour 2023, 12 octobre 2022, https: //m fin .gou vemem ent.lu/fr/actua lites.gou, emem ent%2B fr%2 Ba ctua lites%2B toutes actua lites%2Bcomm uniyucs%282022%2B I O-octobre%2B 12-backes-presentation-budl!.ct.html ■ ■ - 38 - la précarité énergétique. De telles mesures doivent être socialement équitables et rationnelles et elles doivent impérativement être accompagnées de dispositions compensatoires destinées à soutenir les ménages défavorisés. S'y ajoute que 2030 est après-demain. Il faudra donc également disposer des infrastructures nécessaires pour pouvoir mettre en œuvre l'objectif susmentionné, ce qui est particulièrementdifficile,notammentau Luxembourg, du fait de sa situation démographique spécifique et d'un marché de l'emploi qui compte plus de 200.000 frontaliers. En ce qui concerne l'électromobilité, on se trouve d'ailleurs actuellement dans une situation paradoxale: d'une part, le gouvernement incite les ménages à réduire la consommation d'énergie (et donc d'électricité entre autres) et, d'autre part, il promeut et subventionnel' acquisition de véhicules électriques énergivores. Soit dit en passant que la plupart des ménages n'ont d'ailleurs pas les moyens financiers pour pouvoir acheter une voiture électrique en raison des coûts très élevés y relatifs, notamment pour l'acquisition des batteries. L' électromobilité crée par ailleurs bon nombre d'autres problèmes importants qui semblent tout simplement être ignorés volontairement. La Chambre renvoie à ce sujet à son avis n° A-3600 du 8 novembre 2021 sur le projet de loi n° 7878 concernant le budget des recettes et des dépenses del 'État pour l'exercice 2022.
26. e)L'accélération de la digitalisation Tout comme l'année passée, le projet de budget pour l'exercice 2023 prévoit des crédits importants destinés à faire avancer la digitalisation, le gouvernement entendant promouvoir cette dernière tant pour le fonctionnement interne de l'État ( et des communes) qu'auprès des citoyens. Les différents projets pour faire avancer la digitalisation couvrent entre autres l' engagement continu dans les domaines de la cybersécurité et de la gestion sécurisée des données, le déploiement des infrastructures de communication (de la 5G notamment) ou encore le développement des services publics numériques par exemple. Concernant la digitalisation au sein du fonctionnement interne de l'État, le projet de loi budgétaire évoque la mise en place d'une« académie digitale » pour la formation continue des agents publics et le développement de leurs compétences digitales. La digitalisation sera également promue dans le cadre du recrutement des agents publics. Le télétravail fait aussi partie des éléments importants à promouvoir dans le cadre de la digitalisation. Dans ce contexte, la Chambre prend bonne note de l'accord de principe sur le fonctionnement et l'organisation du télétravail dans la fonction publique, auquel le gouvernement et la Confédération Générale de la Fonction Publique - CGFP sont parvenus le 17 octobre 2022. À noter par ailleurs qu'il semble que le télétravail puisse également avoir un impact environnemental positif (notamment du fait de la réduction du nombre de déplacements en voiture entre le domicile/lieu de résidence et ■ ■ - 39 - le lieu de travail), ce qui est une raison de plus de promouvoir la digitalisation dans ce domaine. La Chambre approuve les investissements en matière de promotion de la digitalisation. Elle rappelle cependant qu'il ne faut pas oublier à assurer l'accompagnement des personnes (âgées surtout) ayant des difficultés à se familiariser avec le monde numérique. La Chambre rappelle aussi que, pour pouvoir mettre en œuvre la transformation digitale au sein des administrations et services publics, il faudra offrir et dispenser une formation adaptée à tous les agents publics concernés.
27. f)Les investissements dans l'économie et les infrastructures publiques Les investissements publics dans l'économie et dans les infrastructures du pays (immeubles, routes, écoles, etc.) seront maintenus à un niveau élevé pour l'année 2023. 3,8 milliards d'euros sont prévus à cette fin (ce qui correspond à 4,6% du PIB), à savoir 600 millions d'euros de plus que la somme projetée dans le budget voté pour 2022. Évolution des dépenses d'investissement de l'Administration centrale - "'-NfNtNIHI 3.841 _,, "dtJ .... 3.849 3.7% 2.320 0 l I La Chambre approuve que le gouvernement entende maintenir un niveau élevé d' investissements publics afin de moderniser l'économie nationale et les infrastructures du pays au profit de la population et de la vie en commun. En effet, quiconque estime que, en raison de la situation de crise actuelle, l'État devrait enfin faire des économies au lieu d'investir encore dans le développement du pays entre autres au profit des générations futures - est prêt à accepter les conséquences néfastes qu'une telle façon de faire aurait pour l'avenir du Luxembourg. Investir, au bon endroit, dans l'avenir du pays ne constitue pas une dilapidation de fonds publics, ■ - 40 - au contraire. La Chambre rappelle qu'il ne faut surtout pas négliger les gains et progrès sociaux et l'amélioration des conditions de vie résultant des investissements publics, par exemple dans les domaines suivants: éducation de la population, suppression des inégalités, amélioration des transports publics, des soins de santé et du système social et judiciaire, accroissement de la productivité et des conditions de travail, investissement dans le capital environnemental et naturel, etc. Ces investissements ont pour conséquence de renforcer la croissance économique et de produire des revenus complémentaires, qui apportent des recettes fiscales supplémentaires et qui contribuent ainsi à l'essor et à l'enrichissement de l'État et du pays dans son ensemble. Dans le passé, le Luxembourg a déjà su démontrer sa résilience et ses capacités institutionnelles et financières pour faire face aux crises et pour en ressortir plus fort d'un point de vue économique au niveau international. Dans ce sens, des situations de crise difficiles peuvent aussi être opportunes pour moderniser le pays et pour prendre un nouvel élan en matière d'investissements publics. Dans ce contexte, il faut par ailleurs tenir compte d'un facteur très important pour le Luxembourg, à savoir l'évolution démographique. Les infrastructures et services publics du pays doivent être développés et améliorés constamment pour pouvoir faire face à la croissance démographique. Il faut impérativement observer ce facteur dans le cadre des investissements publics.
28. g)Le déploiement de la défense « Dans un contexte géopolitique et sécuritaire fortement secoué depuis l'invasion russe del' Ukraine »46 , les deux projets de lois sous avis prévoient une hausse progressive des crédits dans le domaine de la défense,jusqu'à 1% du PIB à l'horizon 2028. D'après le projet de loi budgétaire pour l'exercice 2023 (page 69*), « le budget de la Défense prévoit les crédits permettant au Luxembourg de mettre en œuvre sa politique de défense, de participer activement à la protection et à la défense de ses intérêts de sécurité, et d'assumer sa part de responsabilité dans les engagements internationaux en témoignant de sa solidarité avec ses alliés et partenaires »et« il reflète notamment les engagements pris au sein de l'OTAN (« Defence Investment Pledge » décidé au sommet de Wales) et au sein del 'UE (lancement de la PESCO) ». La Chambre des fonctionnaires et employés publics prend note des engagements militaires du Luxembourg au niveau international. Elle soutient la volonté du gouvernement « de développer de nouvelles capacités et assurer l'attractivité du métier et des carrières militaires », pour permettre à l 'Armée d'exécuter ses missions. Néanmoins, la Chambre met aussi en garde contre un financement excessif et inutile de moyens de soutien de la guerre en général, le cas échéant au préjudice de la 46 Ministère des Finances, Ibid. ■ 1 - 41 - population (voir à ce sujet les remarques présentées ci-après sub IV. 1. «
29. d)Pour une réorientation de la politique budgétaire au niveau national»). 3. Les investissements dans la fonction publique
30. a)Les mesures principales projetées Le projet de loi budgétaire pour l'exercice2023 prévoit la création de maximum 1.393 postes supplémentaires auprès del 'État (tant pour les services administratifs que pour les différents ordres d'enseignement), hormis les postes spécifiques supplémentaires (au nombre maximum de 241) pouvant être occupés sous le régime de l'employé de l'État par des personnes de nationalité autre que celle d'un État membre de l'Union européenne et hormis le personnel à recruter localement auprès des représentations diplomatiques, consulaires et économiques à l'étranger. En outre, le projet de loi prévoit une augmentation importante des crédits destinés à couvrir les frais de fonctionnement de l'INAP, crédits qui passent en effet de 6,76 (budget voté pour 2022) à 7,7 millions d'euros. Cette hausse est, selon le commentaire afférent, destinée entre autres à tenir compte « des besoins en matière de formation générale des stagiaires et de formation continue des agents » relevant des secteurs étatique et communal. La Chambre des fonctionnaires et employés publics approuve l'augmentation en question, servant à investir davantage dans la formation des agents publics.
31. b)La nécessité de disposer d'une fonction publique forte Lors de la présentation du projet de budget de l'État pour l'exercice 2023, Madame la Ministre des Finances a énoncé que,« mam Budget 2023 gi ronn 1400 nei Poste beim Staat geschaaft,fir e performanten ëjfentlechen Déngscht och an Zukunft ze garantéieren »47 • La Chambre se rallie à cette affirmation. Elle rappelle la nécessité de disposer d'une fonction publique solide et performante, ce qui est d'autant plus important en temps de crise. La crise sanitaire récente a montré que la fonction publique au Luxembourg est capable de maintenir un niveau de service public élevé aux citoyens, malgré les nombreux défis auxquels les agents concernés ont dû faire face. Le Conseil économique et social s'est d'ailleurs récemment prononcé dans ce sens dans son avis du 6 octobre 2022 sur l'évolution économique, sociale et financière du pays 2022: 47 Ministère des Finances, Ibid. ■ - 42 - « Le secteur public a réussi à relever les nouveaux défis en s'adaptant aux nouvelles circonstances dans un temps record, ce qui a permis de maintenir, même en période de confinement, le service au citoyen. Ainsi, la fonction publique a fonctionné en toutes circonstances, assurant sa tâche systémique - par exemple par l'enseignement à distance - et assumant, en sus, les tâches exceptionnelles requises par la pandémie: dans ce contexte, il y a lieu de citer la Cellule de Crise qui rassemblait des agents de différentes administrations, la Ligne d'assistance téléphonique (« Helpline »), les activités de recherche des contacts(« Contact tracing »), ou encore les efforts déployés lors del 'installation d'urgence des hôpitaux sous tente. De même, les administrations et services qui, pour des raisons évidentes, n'ont pas pu recourir au télétravail, se sont adaptées sans délais aux nouvelles circonstances ( ... ). )) L'OCDE a aussi constaté que les services publics au Luxembourg ont continué à bien fonctionner, ceci dans son rapport« Évaluation des réponses au Covid-19 du Luxembourg - Tirer les enseignements de la crise pour accroître la résilience» qui a été publié le 5 octobre 2022 48 . La population au Luxembourg a besoin d'un État fort et d'un appareil étatique muni d'une fonction publique qualifiée et engagée dans l'intérêt général. Pour que les services publics aux citoyens puissent fonctionner de manière efficace, il faut évidemment investir dans ces services. La Chambre soutient toute mesure dans ce sens. IV. Des réformes importantes à entamer Comme elle l'a relevé ci-avant dans les développements au sein du chapitre III, la Chambre des fonctionnaires et employés publics approuve que le gouvernement poursuive ses efforts d'investissement en faveur de l'économie et de la population, voire du pays dans son ensemble à travers le projet de loi budgétaire sous avis. Dans le cadre de la présentation du projet de budget 49 , Madame la Ministre des Finances avait énoncé ce qui suit: « Le Luxembourg se trouve au milieu d'une tempête. Dans une telle situation, il est essentiel de ne pas prendre des risques inconsidérés. Cette crise exige une approche réaliste, solidaire et responsable. Avec le budget 2023, le gouvernement a pris ses responsabilités. Il répond de manière concrète aux défis qui se présentent à notre pays, soutient les ménages qui en ont le plus besoin, et renforce la compétitivité de nos entreprises. Avec ce budget, le Luxembourg sortira renforcé de la crise!» Même si la Chambre souhaite que le vœu ainsi exprimé soit exaucé, elle fait néanmoins remarquer que, dans certains domaines, les décideurs politiques auraient pu aller plus 48 https://W\\'w.oecd .orglfr/sante/eva luation-des-reponses-a u-covid-19-du-luxem bourg-c93 58848-fr.htm 49 Ministère des Finances, Ibid. ■ ■ - 43 - loin avec le projet de loi budgétaire. Elle ne peut s'empêcher dès lors de présenter ciaprès quelques réflexions à ce sujet, ainsi que certaines observations plus générales concernant l'orientation des décisions politiques au Luxembourg. 1. La nécessité de réorienter la politique
32. a)Les contradictions en matière énergétique et alimentaire Les crises récentes ont montré la vulnérabilité des économies dans le monde entier. Cela vaut particulièrement pour la crise énergétique actuelle, qui a surtout révélé la vulnérabilité des économies des pays de l'Union européenne et de l'Union dans son ensemble (concernant la zone euro, l'euro a perdu de la valeur sans précédent depuis 2002 par exemple). Heureusement, l'économie luxembourgeoise a jusqu'à présent été résiliente face aux évènements récents (voir les considérations ci-avant sub Il.« 2. La soutenabilité des finances publiques »). La vulnérabilité des économies provient du phénomène de la mondialisation, c'est-àdire de l'ouverture des économies nationales sur le marché mondial, menant à une interdépendance croissante des pays. Ainsi, concernant par exemple le marché del' énergie, Monsieur le Ministre de l'Énergie a précisé que l'Union européenne a importé jusqu'à 40% de gaz naturel de la part de la Russie avant le début de la guerre en Ukraine 50 • Selon la Représentation de la Commission européenne en France, elle importait même 45% de gaz russe 5 1• Avant la guerre, la Russie était par ailleurs aussi le premier fournisseur de pétrole brut del 'Union européenne, avec environ 30% des importations 52 • Il ne faut pas être devin pour présager ce qui devrait advenir en cas de coupure du gaz par la Russie; et ce qui devait arriver arriva. Les décideurs politiques qui estiment qu'une guerre comme celle en Ukraine n'était pas prévisible feraient mieux d'étudier l'histoire de l'humanité, puisqu'il n'y a jamais eu de période sans conflits et, depuis la Deuxième Guerre mondiale, il n'y a même pas eu un seul jour sans guerre au monde. Depuis des décennies, les décideurs politiques soutiennent la mondialisation dans l'o bjectif de croissance économique et de maximisation des profits, sans apparemment prendre en compte les risques en découlant pour les populations. De plus, de nombreuses décisions politiques sont insinuées, voire influencées par des ploutocrates sans scrupules. En cas de conflits, commerciaux, armés ou autres, les chaînes de production et d'approvisionnement sont affectées, ce qui peut avoir des conséquences funestes 50 Ministère de l'Énergie, Conférence de presse sur la crise énergétique, 2 septembre 2022, https: //mea.gouvernernent.lu/fr/actualites.gou, ernement%2Bfr%2Bactualites%2Btoutes actualites%2Bvideocon ference-presse%282022 %2809-septembre%2 802-briefin g-bettel-tu rm es.h tm 1 51 L'Europe peut-elle se passer du gaz russe?, 25 juillet 2022, h ttps: / / f rance .rçpresen ta tion .ec .eu ropa.eu/in formation s/leurope-peut-elle-se-pa sser-du-!Ulz-russe-2 022-07-25 fr 52 Eurostat, EU imports of energy products - recent developments, avril 2022, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU imports of energy products - recent developments#Main suppliers of natural i:as and petroleum oils to the EU ■ 1 -■ - 44 - pour les pays et leurs habitants, surtout lorsque les secteurs de l'alimentation et de l'énergie sont concernés. Afin d'échapper à des crises résultant de tels évènements, il faudra éviter, dans la mesure du possible, les externalisations de sites de production à l'étranger et promouvoir l'autoproduction au sein de l'Union européenne. S'y ajoute qu'une telle façon de faire a des effets bénéfiques sur le climat et l'environnement. L'union fait la force. Il faudra donc en tout cas renforcer la coopération entre États membres au sein de l'Union européenne, cette dernière devant se présenter comme force unie face aux agressions (économiques, politiques et armées) de l'extérieur. De plus, il faudra également renforcer la coopération avec les partenaires tiers fiables, comme par exemple les pays membres de l'Espace économique européen. Cela est particulièrement important dans les domaines où l'Union européenne est encore dépendante del' extérieur, comme dans le domaine de la production de pétrole (la Norvège est le plus grand producteur de pétrole et de gaz en Europe 53 ). Il en est de même dans le domaine de la production de panneaux photovoltaïques, où la production est dominée par la Chine 54 , un pays dont on ignore si les relations avec l'Europe risquent de prendre le même tournant que celles entre la Russie et l'Europe. Malheureusement, les décideurs politiques agissenttoujours lorsqu'il est déjà trop tard, comme la crise énergétique actuelle le démontre. Dans une communication adressée en mai 2022 aux institutions de l'Union européenne55, la Commission européenne avait énoncé que, «face à ce nouvel environnement géopolitique (issu de l'invasion russe de l'Ukraine), des mesures doivent être prises pour parvenir à l'autonomie stratégique ouverte del 'UE et pour réduire la dépendance del 'Union à l'égard del 'énergie et d'autres produits et technologies». De telles mesures auraient dû être prises depuis longtemps déjà, afin d'anticiper des situations de crise énergétique. Cela dit, il n'est jamais trop tard pour bien faire. Il est donc grand temps d'agir maintenant et de réorienter la politique économique, du moins au niveau européen. Au niveau national, cet exercice semble être bien plus compliqué. En effet, en raison de sa taille réduite et de sa situation cosmopolite- ce qui est a priori un élément positif - le Luxembourg est largement dépendant de l'étranger et de fournisseurs extérieurs. Cette situation rend le pays vulnérable, notamment dans certains secteurs d'activité, tel le secteur de la santé par exemple, dans lequel le Luxembourg dépend pour une grande partie des travailleurs frontaliers. De nombreuses branches d'activité de 53 Déclaration conjointe VE-Norvège sur le renforcement de la coopération dans le domaine de l'énergie, 23 juin 2022, https://ec.europa .eu/commission/presscomer/detail/fr/statement 22 3975 54 https://m, ,, .energiezukun ft.eu /wirtscha ft/ch ina-domin iert-den-globa len-sola rm a rkt/ 55 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d'investissement, Semestre européen 2022 - paquet de printemps, référence« COM