Projet de loi n°8052 portant modification : 1° de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° du Code pénal ; 3° de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l’aménagement communal et le développement urbain Avis du Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises I. Remarques générales Le Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises remercie Madame la Ministre de l’Intérieur pour son courrier du 18 juillet 2022, par lequel elle lui a soumis pour avis le présent projet de loi. Le SYVICOL tient également à remercier Madame la Ministre de l’avoir tenu informé de l’état d’avancement de ses travaux pendant la phase d’élaboration du projet de loi, et de l’avoir consulté ponctuellement sur divers aspects qui font l’objet dudit projet de loi

1. Le SYVICOL n’a toutefois pas eu la possibilité de se prononcer par rapport à l’avant-projet de loi, comme cela avait été le cas à l’occasion du projet de loi n°7514 concernant la réforme de la tutelle administrative. Le présent projet de loi constitue le second volet de la refonte de la loi communale et aborde la question des droits et des devoirs des élus sous l’angle de la déontologie, des incompatibilités, de l’exercice de leur mandat ou encore de la responsabilité pénale. Si le SYVICOL salue les objectifs recherchés par le projet de loi sous examen et se réjouit de voir aboutir certaines de ses revendications longues de plusieurs années sinon décennies, il regrette toutefois que le projet de loi n’instaure pas un véritable statut de l’élu local que le SYVICOL avait pourtant appelé de ses vœux
2. Plus en détail, cinq nouveaux articles de la loi communale modifiée seront consacrés aux principes déontologiques. Trois articles viennent ainsi compléter les règles déontologiques applicables aux conseillers communaux, qui sont déjà soumis aux devoirs de délicatesse en vertu de l’article 20 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 (ci-après la loi communale). De même, tout conseiller communal prête, avant d’entrer en fonction, le serment de remplir avec zèle, exactitude, intégrité et impartialité ses fonctions, conformément à l’article 6 de la loi communale. 1 Projet de Code de conduite pour les élus communaux du 4 juillet 2016 ; Propositions pour un statut de l’élu local du 31 mai 2021 ; Prise de position concernant la responsabilité pénale des élus communaux du 12 juillet 2021 ; Proposition d’augmentation du congé politique du 9 juin 2022 ; Analyse des articles 11ter et 11quater de la loi communale en vue d’un éventuel allègement des incompatibilités des mandats communaux avec d’autres fonctions et occupations du 31 mars 2022 2 Propositions pour un statut de l’élu local, précitée Réf. : AV22-38-PL8052 L’idée de renforcer les règles déontologiques pour les élus communaux n’est pas nouvelle. Faisant suite à plusieurs rapports critiques du Groupe d’Etats contre la Corruption, le GRECO, le gouvernement avait annoncé dans son programme gouvernemental pour la période 20132018 vouloir « élaborer des codes de déontologie pour les membres du Conseil d’Etat, de la Fonction publique étatique et communale et des élus communaux »
3. Dans la foulée, les membres du gouvernement 4, puis les députés 5 et les membres du Conseil d’Etat 6 ont tour à tour adopté des règles déontologiques plus ou moins contraignantes, ce qui a contribué à sensibiliser l’ensemble des acteurs à tous les niveaux de représentation de l’Etat. A l’instar de ces derniers, il était évident que les élus communaux, premiers concernés, devaient également s’atteler à définir un ensemble de règles déontologiques qui leur soient applicables. En accord avec le ministre de l’Intérieur de l’époque, Monsieur Dan Kersch, un processus de réflexion a été entamé par le SYVICOL qui a constitué un groupe de travail interne composé d’élus communaux pour élaborer une proposition de texte. Le Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts a servi de référence principale pour ses travaux, dans une démarche d’égalité par rapport aux élus nationaux, tout en l’adaptant pour tenir compte des besoins spécifiques du secteur communal, avec pour finalité de parvenir à un texte équilibré et surtout proportionné aux objectifs de transparence de la vie publique et de respect de la vie privée auquel tous les élus communaux pourront s’identifier et adhérer. Les discussions approfondies menées au sein du SYVICOL ont d’ailleurs mis en lumière la difficulté pour les élus d’appréhender, dans une situation concrète, certains concepts moraux ou éthiques et d’en déterminer les contours pour ne pas transgresser une règle édictée par le Code de conduite, et donc le besoin de disposer d’une instance indépendante à même de conseiller les élus dans l’exercice de leurs responsabilités en cas de doute sur la conduite à tenir. Après deux années, ces travaux ont finalement abouti à un Code de conduite pour les élus communaux qui a été adopté par le comité du SYVICOL dans sa séance du 4 juillet
4. Comme il s’y était engagé, le SYVICOL a transmis sa proposition au ministère de l’Intérieur, en ayant conscience que seule une modification de la loi communale, ouvrant la voie à l’adoption de règlements grand-ducaux d’exécution, permettrait de garantir l’application de ces règles de manière uniforme à l’ensemble des élus communaux. Lors d’une entrevue du bureau du SYVICOL au mois d’octobre 2016, Monsieur le Ministre avait accueilli positivement la proposition lui soumise par le SYVICOL et les parties s’étaient mises d’accord pour étudier la forme juridique la mieux adaptée en vue de l’introduction du Code de conduite en droit luxembourgeois. 3 Programme gouvernemental, 10 décembre 2013, page 7 4 Code de déontologie pour les membres du Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg, Mémorial A25 du 28.02.2014, remplacé par l’arrêté grand-ducal du 14 novembre 2014 fixant les règles déontologiques des membres du Gouvernement et leurs devoirs et droits dans l'exercice de la fonction, luimême abrogé par l’arrêté grand-ducal du 14 mars 2022 fixant les règles déontologiques des membres du Gouvernement 5 Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, applicable à partir de septembre 2014 6 Règlement grand-ducal du 2 février 2015 portant approbation de l’Annexe au règlement d’ordre intérieur du Conseil d’Etat relative aux règles déontologiques pour les membres du Conseil d’Etat 2 A la suite de la constitution du nouveau gouvernement et de la nomination de Madame Taina Bofferding au ministère de l’Intérieur, les efforts se sont concentrés, à juste titre, sur le premier volet de la refonte de la loi communale, à savoir la réforme de la tutelle administrative qui fait l’objet du projet de loi n°7514 déposé le 15 janvier
5. Or, l’article 1er du projet de loi prévoyait, dans sa version initiale, la création d’une base légale à une « charte du conseiller communal » dont le contenu serait déterminé par règlement grand-ducal et qui serait lue lors de la première réunion du conseil communal. Dans son avis du 20 juillet 2020 relatif au projet de loi n°7514, le SYVICOL avait salué la création d’une base légale, tout en rappelant sa proposition soumise en 2016 et en invitant Madame la Ministre à un dialogue sur base de celle-ci. En juin de l’année 2021, le SYVICOL a été invité par le ministère de l’Intérieur à deux ateliers de co-construction de la « charte du conseiller communal », au cours desquels un projet de texte, largement inspiré de sa proposition, a été analysé de manière critique mais constructive par les participants, répartis à part égale entre des fonctionnaires du ministère de l’Intérieur et des élus communaux. A l’issue de ces deux journées, les principes d’un Code de déontologie ont été arrêtés. Pourtant, à la lecture du projet de loi et du projet de règlement grand-ducal fixant la composition, l’organisation, le fonctionnement et les jetons de présence du comité de déontologie du conseiller communal et le contenu de la déclaration d’intérêts et de la déclaration du patrimoine immobilier des conseillers communaux, qui fera l’objet d’un avis séparé, le SYVICOL est forcé de constater que le rapport entre l’effort investi et les principes déontologiques que le projet de loi propose d’introduire est largement déséquilibré. Sur le fond, le texte a été considérablement allégé au risque de lui faire perdre de son sens alors que dans le même temps, certaines dispositions critiquées par les représentants du SYVICOL dans le cadre des ateliers précités ont été maintenues. Il s’y ajoute que, bien que l’exposé des motifs mentionne comme référence le Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d'intérêts financiers et de conflits d'intérêts, peu de ces dispositions se retrouvent dans le projet de loi, qui emprunte également à l’arrêté grand-ducal du 14 mars 2022 fixant les règles déontologiques des membres du Gouvernement et même au dispositif français. Or, précisément, tout l’intérêt de se baser sur les règles déontologiques applicables aux députés réside dans le fait qu’ils sont dans une situation comparable aux conseillers communaux, exerçant chacun un mandat électif et prenant des décisions publiques au nom des citoyens. Le fait d’être titulaire d’un mandat local et national expose d’ailleurs particulièrement ces élus, dans la mesure où il ne sera pas toujours aisé de distinguer dans l’exercice de quelles fonctions une situation donnée doit être appréciée. Une discordance entre les règles déontologiques qui leur seraient applicables ferait peser sur eux un risque accru. Sur la forme, l’opposition formelle émise par le Conseil d’Etat à l’encontre de l’article 1er dans son avis au sujet du projet de loi n°7514 a certes hypothéqué les chances d’adopter le code de conduite par la voie règlementaire, sans toutefois que le SYVICOL n’y voit un obstacle insurmontable. Quoiqu’il en soit, cet alinéa a été retiré du projet de loi n°7514 par voie d’amendement gouvernemental et les principes déontologiques figurent désormais à l’article 2 du projet de loi. Le SYVICOL analysera les principes déontologiques introduits par le projet de loi sous avis à la lumière de sa proposition d’un Code de conduite pour les élus communaux adoptée par son comité le 4 juillet
6. 3 En ce qui concerne les incompatibilités (articles 3 et 4 du projet de loi) et le congé politique (articles 5 à 8), ces aspects ont fait l’objet d’une concertation avec le SYVICOL qui se réjouit de constater que ses propositions ont été suivies. Si les incompatibilités posées aux articles 11ter et 11quater ont été simplement actualisées, les dispositions relatives au congé politique ont en revanche fait l’objet d’une adaptation significative. En janvier 2008, dans sa prise de position sur la réorganisation territoriale du Luxembourg, le SYVICOL avait déjà constaté la nécessité de procéder à un relèvement du congé politique des membres des collèges des bourgmestre et échevins, compte-tenu de la multiplication des missions octroyées par l’Etat aux communes ainsi que des attentes grandissantes des citoyens en matière de services de proximité, la gestion des affaires communales nécessitant de la part des mandataires, et notamment des bourgmestres et échevins, une disponibilité beaucoup plus grande que par le passé. Il avait également plaidé pour l’attribution d’un congé politique supplémentaire pour les élus détenant des mandats exécutifs dans des syndicats de communes. La modification opérée par le règlement grand-ducal du 13 février 2009 avait partiellement donné droit aux revendications du SYVICOL en relevant les heures de congé politique des membres des collèges des bourgmestre et échevins mais également des conseillers communaux, avec une hausse cependant plus limitée que ce qui avait été demandé pour les bourgmestres des communes dont la population est inférieure à 3.000 habitants. Il aura par ailleurs fallu attendre le règlement grand-ducal du 25 avril 2012 pour qu’un contingent supplémentaire de 9 heures de congé politique par semaine soit accordé à chaque conseil communal, à charge pour celui-ci de fixer la répartition de ces heures entre les membres du conseil désignés comme délégués dans les syndicats de communes. Aujourd’hui comme hier, les élus locaux dressent néanmoins toujours le constat de l’insuffisance du congé politique dont ils bénéficient pour exercer leur mandant. C’est pourquoi, dans ses propositions pour un statut de l’élu local adoptées par le comité du SYVICOL le 31 mai 2021, il a proposé de réévaluer et d’adapter le contingent d’heures de congé politique en prenant en compte les défis des communes et des élus locaux qui en ont besoin. Le ministère s’était montré favorable à une augmentation et avait demandé au SYVICOL de lui faire une proposition concrète en ce sens. Différentes simulations ont été réalisées et la modification prévue par le projet de règlement grand-ducal portant modification du règlement grand-ducal modifié du 6 décembre 1989 concernant le congé politique des bourgmestres, échevins et conseillers communaux, qui fait l’objet d’un avis séparé, est le fruit d’un consensus politique. Le SYVICOL se félicite également qu’une autre de ses propositions ait abouti, à savoir celle de la revalorisation du montant de l’indemnité horaire touchée par les membres des professions indépendantes et les personnes sans profession. S’il tient à exprimer sa satisfaction en ce qui concerne ces deux points, le SYVICOL est en revanche déçu de l’absence de proposition concrète en ce qui concerne l’introduction d’un statut protecteur des élus locaux, notamment au niveau social. Bien que le ministère ait été sensibilisé à de nombreuses reprises à ce sujet et se soit montré réceptif à ces questions, reconnaissant la nécessité d’introduire un véritable statut, aucune des pistes esquissées par le SYVICOL par exemple en faveur d’une protection spéciale avant, pendant et après la fin du mandat de l’élu n'ont été suivies. Or, ce sont précisément les élus qui exercent une profession salariée dans le secteur privé qui sont les plus exposés. Les propositions concrètes formulées par le SYVICOL 4 contribueraient sans conteste à améliorer l’attractivité du mandat électif communal bien au-delà de l’ambition, somme toute limitée, du projet de loi. Si celui-ci constitue un petit pas dans la bonne direction, ses auteurs ont manqué l’opportunité d’aborder certaines problématiques soulevées dans ses propositions auxquelles il est fait renvoi. Le SYVICOL est pourtant d’avis qu’il n’est plus temps de procrastiner. Il réaffirme sa pleine et entière disponibilité pour travailler ensemble avec les ministères concernés en vue d’aboutir à un renforcement indispensable des droits des élus locaux. Enfin, le quatrième et dernier aspect abordé par le projet de loi concerne la responsabilité pénale des élus, et plus précisément l’introduction d’une responsabilité pénale des personnes morales de droit public, limitée aux communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes. Ce volet mérite, lui aussi, que l’on s’attarde quelque peu sur sa genèse, alors qu’il a largement mobilisé l’énergie du SYVICOL depuis plus de vingt ans. C’est au début des années 2000 qu’a eu lieu une prise de conscience des membres du SYVICOL des responsabilités individuelles pesant sur les personnes physiques œuvrant pour le bien de la communauté, à la suite de la condamnation par les tribunaux luxembourgeois de membres de collège des bourgmestre et échevins. Le SYVICOL a ainsi lancé dès 2001 un appel au ministre de l’Intérieur à se saisir du dossier de la responsabilité pénale et à revoir les modalités de la mise en cause de la responsabilité pénale pour les élus locaux, dans le but de circonscrire les risques dans des limites raisonnables. Il a été informé que le dossier a été renvoyé pour compétence au ministère de la Justice qui a déposé le 20 avril 2007 le projet de loi n°5718 devenu la loi du 3 mars 2010
7. introduisant la responsabilité pénale des personnes morales dans le Code pénal et dans le Code d'instruction criminelle,
8. modifiant le Code pénal, le Code d'instruction criminelle et certaines autres dispositions législatives. Or, à l’époque, le législateur a fait le choix d’écarter expressément de ce dispositif les personnes morales de droit public que sont l’Etat et les communes, de sorte que tant les syndicats de communes que les établissements publics placés sous la surveillance des communes tombaient dans le champ d’application de la loi. Le SYVICOL n’a pas manqué d’évoquer le sujet et sa préoccupation grandissante par rapport à la multiplication des mises en cause personnelles de membres du collège des bourgmestre et échevins au cours de ses nombreuses entrevues avec le gouvernement. En 2009, l’alternance de gouvernement a été l’occasion pour le SYVICOL d’adresser une lettre aux partis coalitionnaires, dans laquelle il écrit ce qui suit : « En l’état actuel de la législation, spécialement les membres des collèges des bourgmestres et échevins, en tant que maîtres, gestionnaires et délégants du service public communal, s’exposent personnellement à une mise en cause en cas de survenance d’un fait répressible au pénal, même s’il s’est produit à leur insu ou s’il est dépourvu de tout élément intentionnel. Comme cet état des choses suscite un sentiment d’insécurité profond chez les mandataires communaux, le SYVICOL propose qu’il soit procédé à une analyse approfondie de la matière, afin d’aboutir à une modification adéquate de la législation qui doit limiter les cas engageant la responsabilité pénale personnelle de l’élu. (…) ». La question de savoir quelles étaient les modifications à opérer a été au cœur des échanges entre le SYVICOL et les deux ministères de l’Intérieur et de la Justice au cours des trois années suivantes. Faute d’avancée concrète, le SYVICOL a clarifié sa demande dans une prise de position sur la responsabilité pénale des élus communaux adoptée le 26 mai 2014 et transmise 5 aux ministères concernés, à savoir une rupture avec la règle de l’unité des fautes pénales et civiles, couplée à une redéfinition de l’infraction d’homicide ou de lésions corporelles involontaires. Malgré les arguments mis en avant par le SYVICOL, le ministère de la Justice a estimé qu’une redéfinition de la faute pénale n'était pas indiquée car elle serait de toute façon différente de la notion de faute civile, et a déposé dans la foulée le projet de loi n°6887 ayant abouti à la loi du 27 juin 2017 portant modification de l’article 3 du Code de procédure pénale. Or, les différents avis émis au cours de la procédure législative valident pourtant l’analyse du SYVICOL, notamment ceux du Parquet général et du Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, qui confirment que le défaut de prévoyance et de précaution au sens des articles 418 à 420 du Code pénal et l’absence de négligence ou d’imprudence au sens de l’article 1383 du Code civil sont deux concepts identiques appréciés de la même façon, de sorte que la faute est punissable quelque légère qu’elle soit. Pour autant, les points de vue sont diamétralement opposés sur la façon de rompre l’unicité des fautes pénales et civiles. Là où le Premier Juge au Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg note que « si l’article 3 du Code d’instruction criminelle devrait être modifié tel que préconisé par le présent projet de loi alors il faudra nécessairement et impérativement redéfinir la faute pénale sanctionnée par les articles 418 et suivants du Code pénal », le premier avocat général rejette (en tout cas dans un premier temps) 7 une modification de la définition de la faute pénale, tout en concédant que « Rien n’empêchera de revenir par la suite à charge si, nonobstant l’invitation claire et indiscutable faite par le législateur, la jurisprudence s’obstinerait à vouloir apprécier la faute pénale in abstracto. » Cette position attentiste, sous la justification que les condamnations pénales d’élus ne sont, somme toute, qu’exceptionnelles, ne correspond évidemment pas à la philosophie du SYVICOL qui, s’il a pris note avec satisfaction de la volonté de modifier l’article 3 du Code d’instruction criminelle, a rappelé dès 2015 qu’il ne concevait cette modification qu’ensemble avec la reformulation de l’article 418 du Code pénal. Dire que « la loi précitée du 27 juin 2017 n’a pas eu les effets escomptés » est donc sous-estimé. De l’avis du SYVICOL, cette loi a, au contraire, alourdit le risque qui pèse notamment sur les responsables communaux en facilitant l’accès au juge pénal, dans la mesure où la victime d’une infraction involontaire peut rechercher à la fois la condamnation personnelle de la personne présumée responsable sur le plan pénal et de la commune sur le plan civil, sans avoir à craindre une décision défavorable qui la priverait d’une indemnisation au civil. De même, la procédure pénale, que la victime peut déclencher par le biais d’une plainte avec constitution de partie civile même si le Parquet ne l’estime pas opportune, présente l’avantage indéniable de pouvoir abandonner l’initiative de la recherche des preuves aux autorités judiciaires qui peuvent ordonner d’office toute une série de mesures d’instruction inconnues du droit civil. Il est à craindre que le présent projet de loi, qui se fonde sur les mêmes causes, ne produise les mêmes effets. L’affirmation péremptoire selon laquelle « ce changement offrira à l’élu de bénéficier d’une meilleure protection dans le cadre de l’exercice de son mandat électif tout en évitant sa surexposition » est dès lors à nuancer. En effet, l’introduction de la responsabilité pénale des communes ouvre une nouvelle voie de recours à la victime d’une infraction pénale, parallèlement à la responsabilité pénale personnelle des élus. Certes, la responsabilité pénale 7 Tel quel dans le texte. Voir page 11, document 6887/02 6 de la personne morale de droit public peut être engagée alors même que le ou les membres de l’organe légal ne sont pas effectivement poursuivis et déclarés coupables de l’infraction
9. S’il n’est pas nécessaire d’engager cumulativement des poursuites contre l’auteur immédiat de l’infraction et contre la personne morale, un tel scénario ne peut être exclu, et le principe de l’opportunité des poursuites mis en avant n’offre qu’une protection relative dans la mesure où, comme mentionné précédemment, la victime de l’infraction peut elle-même mettre en mouvement l’action publique. Aucune garantie ne peut donc être apportée à l’élu qu’il ne sera pas inculpé, y compris dans le cas d’une faute légère. Les développements des auteurs du projet de loi au sujet du principe du « non bis in idem » sont dès lors pour le moins surprenants. En revanche, le SYVICOL voit une piste d’amélioration, à confirmer dans les faits, avec l’introduction d’une responsabilité de la commune en cas d’une faute de service, de manière similaire au droit civil. Ainsi, lorsqu’un crime ou un délit aura été commis par une personne soumise à l’autorité de l’organe légal de la personne morale, sa responsabilité sera engagée et viendra se substituer à la responsabilité personnelle de l’élu, si un défaut de surveillance ou de contrôle de la part de la personne morale a permis la commission de ce crime ou délit. Sous réserve de ses remarques subséquentes, le SYVICOL est d’avis que cette disposition pourrait apporter une amélioration par rapport à la situation actuelle. Finalement, le projet de loi entend modifier l’article 107 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. Si le SYVICOL se réjouit qu’une initiative soit enfin prise pour tenter de remédier à des situations particulièrement injustes, il estime que la solution préconisée est sujette à discussion. II. Éléments-clés Le présent avis se résume comme suit : • • • Le SYVICOL rappelle que chacun des aspects faisant l’objet du présent projet de loi a fait l’objet d’une proposition concrète de sa part, à laquelle il sera fait référence dans l’avis. C’est notamment le cas en ce qui concerne les principes déontologiques, le SYVICOL ayant soumis dès 2016 une proposition d’un Code de conduite pour les élus communaux s’inspirant dans une très large mesure du Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, adapté au secteur communal. Il regrette dès lors la vision minimaliste des principes déontologiques introduits, qui ne tient pas compte de ses nombreuses observations antérieures (article 1er). Il propose de définir le champ d’application des principes déontologiques repris au nouveau chapitre 1er (article 2). Il demande à voir compléter le nouvel article 4ter par des principes directeurs et des devoirs s’inspirant du Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, dans un souci de transparence et d’égalité de traitement entre les élus (article 4ter). 8 Voir à ce sujet l’avis du Conseil d’Etat, document parlementaire n°5718/04 7 • • • • • • • • Afin de lever toute ambiguïté, le SYVICOL propose de reformuler l’article 4quater pour mettre l’accent sur l’interdiction d’accepter des cadeaux ou avantages similaires audelà du seuil de 150.-EUR et de préciser qu’il s’agit d’une valeur approximative (article 4quater). Si le SYVICOL comprend les motifs ayant conduit à l’introduction d’une obligation de déclaration d’intérêts, il insiste pour que le dispositif soit proportionné au risque qu’il entend combattre afin de prévenir toute atteinte excessive aux libertés et droits fondamentaux des élus. Les données communiquées doivent partant se limiter à ce qui est strictement nécessaire pour assurer le respect des interdictions formelles posées par l’article 20 de la loi communale modifié. Il s’oppose ainsi avec vigueur à l’indication de toute catégorie de revenus. Il exprime également ses réserves par rapport à la déclaration du patrimoine immobilier, dans la mesure où un élu ne tire pas automatiquement un avantage du seul fait d’être propriétaire d’un bien dans la commune. Inversement, une adaptation des devoirs de délicatesse aux circonstances actuelles, toujours dans un but de proportionnalité par rapport à l’objectif poursuivi, serait de l’avis du SYVICOL souhaitable, de sorte que ne seraient plus visés à l’article 20, point 1°, que les parents au premier degré (article 4quinquies). Il formule également une série de propositions relatives aux modalités de remise et de publication des déclarations de nature à clarifier le texte et faciliter son application pratique (article 4quinquies). Il s’oppose fermement à ce qu’un fonctionnaire du ministère de l’Intérieur soit désigné comme référent déontologue, alors que cette mission est incompatible avec la mission de contrôle des communes dévolue au ministère. En effet, le conseiller communal doit pouvoir s’en remettre en toute confidentialité à un organe collégial dont la composition est un gage d’indépendance et d’impartialité. Pour le SYVICOL, cela ne peut être que le comité de déontologie du conseiller communal qui peut désigner en son sein un ou plusieurs référents déontologues chargés de répondre exclusivement aux demandes de conseil (article 4sexies). Le SYVICOL approuve la création d’un comité de déontologie du conseiller communal, ce qui correspond à une de ses propositions. Néanmoins, il conçoit les attributions du comité de manière plus large, et demande que lui soient dévolues trois missions : une mission de conseil, une mission de contrôle, et une mission de sensibilisation (article 4septies). Chaque élu doit avoir le droit de consulter le comité pour toute question relative à l’interprétation et à l’application des articles 4ter à 4quinquies, 11ter, 11quater, et
10. Celui-ci peut également être saisi par deux conseillers communaux au moins qui allèguent un manquement au respect des articles 4ter à 4quinquies, 11ter, 11quater, et 20 (article 4septies). En ce qui concerne les incompatibilités, le SYVICOL est d’accord avec l’adaptation de l’article 11ter, paragraphe 2, de la loi communale modifiée visant le personnel de l’école fondamentale et des maisons relais (article 3). De même, il approuve l’insertion, parmi les administrations de l’Etat dont les agents ne peuvent pas accéder aux fonctions de bourgmestre ou d’échevin si la commune de leur résidence fait partie du ressort territorial de leur activité, de trois nouvelles administrations. En revanche, il s’interroge sur le maintien à l’article 11quater, point 2, des ministres d’un culte (article 4). 8 • • • • • • • • Le SYVICOL salue le changement de dénomination qui consiste à remplacer les termes « congé politique » par « décharge pour activités politiques » (articles 5 et 6). Il plaide pour un remboursement plus régulier et flexible des indemnités sur une base mensuelle, trimestrielle, semestrielle ou annuelle (article 8). Le SYVICOL demande de remplacer l’article 85bis nouveau, imposant à la commune de souscrire une assurance visant à couvrir sa responsabilité civile, mais qui n’apporte aucune plus-value par rapport à la situation actuelle, par un dispositif rendant la commune, le syndicat de communes ou l’établissement public placé sous la surveillance de la commune civilement responsable du paiement des amendes auxquelles seraient condamnés ses mandataires publics dans l’exercice normal de leurs fonctions. Il propose de préciser expressément les conditions de l’action récursoire qui pourra être intentée en cas de dol ou de faute lourde (article 9). Le projet de loi introduit une responsabilité pénale des communes, des syndicats de communes et des établissements publics placés sous la surveillance de la commune. Si, sur le fond, la proposition a le mérite d’élargir le champ du droit pénal axé sur la responsabilité de la seule personne physique, l’élu, elle n’est pas un remède contre les poursuites à son encontre, puisque la responsabilité des personnes physiques, auteurs ou complices des mêmes infractions, subsiste. L’élu ne sera pas davantage protégé et il courra le même risque pénal quelle que soit la gravité de sa faute, la seule différence étant que s’il se retrouve devant le juge, il ne sera peut-être pas le seul. Le SYVICOL regrette la voie choisie par les auteurs, et rappelle sa proposition d’introduire un mécanisme réellement protecteur de l’élu. Tel serait le cas si la responsabilité pénale de la personne morale de droit public devait être recherchée au premier chef, à moins qu’une faute personnelle de l’élu, détachable de l’exercice de son mandat, puisse lui être reprochée (article 12). En revanche, le SYVICOL voit une piste d’amélioration avec l’introduction, sous certaines conditions, d’une responsabilité de la personne morale de droit public lorsqu’un crime ou un délit aura été commis par une personne soumise à l’autorité de l’organe légal de la personne morale. A condition que la responsabilité pénale de la commune vienne se substituer à celle personnelle des membres du collège des bourgmestre et échevins, le nouvel article 43-1, paragraphe 3, représente aux yeux du SYVICOL une avancée importante et louable (article 12). Sur la forme, le SYVICOL insiste sur une reformulation de l’article 43-1 afin de rendre les conditions y prévues cumulatives, c’est-à-dire que l’infraction doit avoir été commise au nom et dans l’intérêt de la commune. Il s’interroge sur le sens de permettre la condamnation des personnes morales de droit public visées au paiement d’une amende, et est d’avis qu’une déclaration de culpabilité constituerait une peine plus appropriée que l’imposition d’une amende, tout en étant un symbole fort permettant à la victime d’obtenir plus facilement une réparation civile pour les préjudices subis (article 12). Le SYVICOL se réjouit de la volonté des auteurs du projet de loi de remédier à une situation particulièrement injuste en pratique qui fait qu’un bourgmestre, chaque fois qu’il accorde ou refuse une autorisation de construire sur base du règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites, commet potentiellement une infraction à l’article 107 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l’aménagement communal et le développement urbain. Il craint néanmoins que la solution proposée, qui consiste à exiger la volonté de commettre l’infraction, ne soit pas adaptée. Deux alternatives sont possibles : soit, la 9 responsabilité pénale de la commune vient se substituer d’office à celle du mandataire local, hormis le cas où une faute personnelle détachable de l’exercice de son mandat peut lui être reprochée. Soit, on arrive à la conclusion qu’il n’est opportun d’appliquer de telles sanctions à un élu, ni même à une commune, et il convient de l’exclure du champ d’application de l’article 107 précité, en rappelant que le droit pénal commun s’applique toujours en cas d’infraction (article 14). III. Remarques article par article Article 1er Cet article prévoit l’insertion, à la suite de l’article 4bis de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 d’un chapitre 1er bis intitulé « Principes déontologiques ». Bien que le SYVICOL aurait préféré la création d'une base légale conforme à l'article 32, paragraphe 3 de la constitution et l'adoption d'un règlement grand-ducal afférent, il peut s'accommoder de l'inscription de ces principes déontologiques dans la loi communale, sous réserve de la prise en compte de ses remarques ci-dessous. Article 2 L’article 2 ajoute les articles 4ter à 4septies, qui feront chacun l’objet d’un commentaire séparé. Le SYVICOL estime tout d’abord qu’il serait opportun de définir le champ d’application des principes déontologiques, en précisant qu’ils ne se limitent pas seulement à l’exercice du mandat confié à l’élu en vertu de son élection, mais qu’il s’étend à toutes les fonctions que ce dernier est amené à exercer en tant que représentant de la commune (membre du comité d’un syndicat, membre d’une commission consultative) ou à occuper du fait de son statut d’élu local (membre d’un conseil d’administration d’un établissement public, d’un groupement d’intérêt économique). Bien entendu, si un conseiller communal siège en son nom personnel, les principes déontologiques définis au chapitre 1er bis n’auront pas vocation à s’appliquer. Le SYVICOL propose dès lors d’insérer un nouvel article avant l’article 4ter actuel, rédigé comme suit : « Les principes déontologiques s’appliquent au conseiller communal dans l’ensemble des fonctions qu’il exerce ou occupe en vertu de son mandat. » Nouvel article 4ter Selon ce nouvel article, « le conseiller communal accomplit ses fonctions dans un esprit d’impartialité, d’intégrité, de diligence et d’honnêteté ». Le SYVICOL constate que la formulation s’inspire de l’article 1er de l’arrêté grand-ducal du 14 mars 2022 fixant les règles déontologiques des membres du gouvernement, sans pour autant reprendre l’ensemble des valeurs qui y figurent. Pourtant, dès le départ, le SYVICOL avait choisi comme source de référence le Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, dans un souci d’égalité de traitement entre élus. Etant donné que certains élus communaux sont également membres de la Chambre des députés ou d’autres institutions ayant adopté un 10 ensemble de règles déontologiques, l’approche consistant à adopter, dans la mesure du possible, des règles équivalentes lui était apparue comme la plus pertinente. Le SYVICOL constate que les termes « impartialité » et « intégrité » ont une certaine prépondérance dans la mesure où ils figurent d’ores et déjà dans le serment prêté par les conseillers communaux. En revanche, le terme « transparence » est absent. La transparence devrait pourtant être une évidence car un mandat électif est un contrat passé entre des citoyens et des élus pour la recherche de l’intérêt général. La notion d’intérêt général est d’ailleurs commune à l’ensemble des décideurs publics qui prennent des décisions au nom des citoyens. Par analogie aux principes directeurs figurant dans le Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, le SYVICOL propose dès lors de reformuler cet article comme suit : « Dans l’exercice de ses fonctions, le conseiller communal : a) agit uniquement dans l’intérêt général et ne tente d’obtenir un avantage financier direct ou indirect quelconque en relation avec l’exercice de son mandat, b) s’inspire et agit dans le respect des principes de conduite généraux suivants : l’intégrité, l’impartialité, la transparence, la diligence et l’honnêteté, c) n’intervient dans une situation personnelle qu’en considération des seuls droits et mérites de la personne » De même, et par analogie aux principaux devoirs des députés figurant dans le Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, le SYVICOL suggère d’insérer un article supplémentaire après l’article 4ter actuel (article 4quater selon la numérotation du SYVICOL), formulé ainsi : « Dans le cadre de son mandat, le conseiller communal : a) ne passe aucun accord le conduisant à agir ou voter dans l’intérêt d’une personne physique ou morale tierce, qui pourrait compromettre sa liberté de vote sur un objet d’intérêt communal, b) ne sollicite, ni n’accepte ou ne reçoit aucun avantage financier direct ou indirect, ou toute autre gratification, contre l’exercice d’une influence ou un vote, et veille scrupuleusement à éviter toute situation susceptible de s’apparenter à la corruption, c) exerce son mandat en toute probité en évitant tout conflit avec les dispositions du Code pénal » Nouvel article 4quater L’article 4quater concerne les cadeaux et avantages similaires. Il autorise le conseiller communal à accepter des cadeaux ou avantages similaires jusqu’à une valeur maximale de 150 euros, et lui impose de remettre à la commune les cadeaux d’une valeur supérieure 150 euros. Deux observations peuvent être faites à cet égard. Premièrement, l’appréciation en pratique de la valeur d’un cadeau n’est pas toujours évidente. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle l’ensemble des sources consultées emploient les termes « valeur approximative inférieure » ou 11 « valeur approximative égale ou supérieure ». Le SYVICOL propose dès lors de substituer ces termes. Deuxièmement, l’alinéa 2 tel qu’il est rédigé n’interdit pas à un conseiller communal d’accepter des cadeaux lui offerts dont la valeur est supérieure à 150 euros, sous condition de les remettre à la commune qui en devient le propriétaire. La règle se distingue dès lors de celle applicable aux députés luxembourgeois, dans la mesure où il leur est interdit d’accepter des cadeaux ou avantages similaires au-delà du seuil approximatif de 150 euros sauf s’ils leur sont offerts par une institution nationale étrangère ou internationale lorsqu’ils représentent la Chambre à titre officiel, auquel cas ces cadeaux sont remis à la Chambre. Ils doivent respecter une interdiction de principe d’accepter des cadeaux d’une valeur approximative égale ou supérieure à 150 euros, à laquelle est posé une exception pour les cadeaux dits « protocolaires ». Le SYVICOL craint que la règle posée par l’article 4quater donne l’impression à un tiers que le cadeau offert par courtoisie a été accepté par le conseiller communal sans restriction, alors même qu’il lui est fait obligation de remettre ledit cadeau à la commune – ce dont le tiers n’a pas forcément connaissance. Formulée ainsi, la disposition risque de jeter le discrédit sur le comportement par définition équivoque du conseiller communal, qui pourrait être interprété comme une tentative d’influence. D’ailleurs, l’acceptation d’une prise en charge par un tiers serait, elle, quelle que soit sa valeur, interdite (article 4quater, paragraphe 2, alinéa 2). Pour éviter tout malentendu, le SYVICOL recommande de s’en tenir à la version du Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, et de poser le principe clair et sans ambiguïté du refus de tout cadeau dont la valeur approximative est égale ou supérieure à 150 euros, à l’exception des cadeaux diplomatiques conformes aux usages, qui seront remis à la commune. Bien entendu, les cadeaux sans relation aucune avec l’exercice du mandat et qui concernent la vie privée et professionnelle du conseiller communal peuvent être acceptés quelle que soit leur valeur. Le paragraphe 2 de l’article 4quater assimile à des cadeaux, la prise en charge par un tiers de frais de voyage, de frais de repas, de billets d’entrée ou de frais similaires. Le SYVICOL note que les auteurs s’écartent de la formulation employée par le Code de conduite des députés luxembourgeois qui assimile aux cadeaux la prise en charge de frais de voyage, d’hébergement ou de séjours, dans la mesure où les frais de séjours incluent dans l’usage courant les frais de repas. Le SYVICOL se demande par ailleurs quelle serait la différence entre les « avantages similaires » visés au paragraphe 1, et qui peuvent être acceptés dans la limite de 150 euros, et les « frais similaires » visés au paragraphe 3, qui ne peuvent pas être acceptés (quelle que soit leur valeur) sauf s’ils émanent d’une personne publique ou d’une entité publique nationale ou étrangère. Ainsi, la mise à disposition d’un véhicule pour un trajet, normalement payant, relèvet-elle d’un avantage similaire à un cadeau ou de frais similaires ? Le SYVICOL propose dès lors de reformuler cet article comme suit : Article 4quater (sexies selon la numérotation du SYVICOL) 12